Paul Hoebink: ‘Moet minister Ploumen niet aftreden?’

07_paul-hoebinkOPINIE- Hoewel voormalig staatssecretaris Ben Knapen de hoofdverantwoordelijke is voor de reputatieschade en onverantwoorde terugtrekking van Nederland uit vijftien partnerlanden,  blijft de Nijmeegse hoogleraar en ontwikkelingsdeskundige  Paul Hoebink bij zijn standpunt dat minister Ploumen staatsrechtelijk verantwoordelijk is en niet geprobeerd heeft het tij te keren. Kan ze de eer niet beter aan zichzelf houden, vraagt hij zich af. Er zijn ministers voor minder afgetreden.

Dit is het derde stuk dat Vice Versa publiceert in aanloop naar het debat ‘Stoppen, en dan?’ dat woensdag 2 november i.s.m. het IOB wordt georganiseerd in Humanity House in Den Haag. Het debat bijwonen? Klik dan hier.

Vorig jaar rond deze tijd schreef ik een blog voor deze website vanuit Berlijn getiteld ‘Wordt het niet tijd dat minister Ploumen de eer aan zichzelf houdt?’ , van de conferentie over evaluatie aldaar, waarin ik aangaf dat er op die conferentie met verbijstering naar Nederland werd gekeken. Een eerste voorbeschouwing op de evaluatie van hoe Nederland uit 15 landen was vertrokken, zorgde ervoor dat wat eens werd gezien als een progressief donorland, nu een overtreder was van alle mogelijke regels en aanbevelingen, die zijn reputatie in korte tijd te grabbel had gegooid. Ik besloot die blog met de vraag of minister Ploumen de eer niet aan zichzelf zou moeten houden, omdat er wel ministers om mindere zaken hebben moeten aftreden. Nu ligt het definitieve rapport van de Inspectie er met de reacties van de minister en dan luidt de vraag: ‘Blijft het oordeel zo hard?’

Waar gaat het over?

Het uiteindelijke doel van ontwikkelingssamenwerking is om een hulpontvangend land met voldoening te verlaten, omdat het land door een hoger niveau van ontwikkeling via belastingheffing voor zichzelf kan zorgen, zelf zijn onderwijs, gezondheidszorg, infrastructuur kan financieren. Het stopzetten van de hulp aan een bepaald land kan dus een teken van succes en resultaat zijn. Donorlanden blijken echter nog andere redenen te hebben om hun hulp aan landen stop te zetten, bijvoorbeeld bij ernstige schending van mensenrechten of grote corruptieschandalen, maar ook omdat zij hun hulpprogramma’s willen rationaliseren, omdat zij in teveel landen actief zijn en dat door de hulpbureaucratie niet meer te behappen is.

Dat vertrekken moet dan natuurlijk wel op een ‘nette’ manier gebeuren. Al een achttal jaren geleden in 2008 was er een gezamenlijke donor-evaluatie gedaan om te bekijken hoe dat in de jaren daarvoor was gebeurd. Die evaluatie ‘Managing aid exit and transformation’ had forse kritiek op de wijze waarop de geëvalueerde donoren dat hadden aangepakt. Voor Nederland ging het om de stopzetting van de hulp aan Eritrea, Malawi, India en Zuid-Afrika. Net als Nederland, hadden ook Zweden, Noorwegen en Denemarken hun stopzetting georganiseerd met weinig oog voor duurzaamheid, geen poging om die in kaart te brengen (met uitzondering van het Deense vertrek uit India), overhaast, zonder een goede en realistische afbouw, zonder overleg met partners of ‘stakeholders’.

De aanbevelingen waren dan ook dat er spelregels rond het stopzetten van hulp zouden moeten zijn, met een beter management en betere monitoring en planning. In zijn brief van april 2009 onderschreef minister Koenders, toen nog minister voor Ontwikkelingssamenwerking,  deze aanbevelingen ‘ten volle’, al meende hij dat het rapport niet voldoende diep genoeg inging op de verschillende soorten van ‘aid exit’ maar de regering beloofde zich te houden aan de volgende afspraken bij stopzetting van hulp: communicatie op hoog niveau; rekening houden met stakeholders; realistische tijdspaden; flexibiliteit bij de toekenning van budgetten; respecteren van zowel juridische verplichtingen als toezeggingen; institutionele capaciteit van partnerlanden diende zodanig te zijn dat zij in staat zijn gaten op te vullen.

Naast deze beleidsbrief en evaluatie die in andere landen, zoals Denemarken en het Verenigd Koninkrijk leidde tot nieuw beleid en nieuwe instructies over exit, was er al eerder ook de Europese ‘Code of Conduct on the Division of Labour’ uit 2007, waarin de Europese lidstaten een elftal principes hebben vastgelegd over o.a. sector concentratie, donor leiderschap, decentralisatie, maar ook over overleg en het rekening houden met ‘donor darlings’ en ‘aid orphans’.

En hoe heeft Nederland het dan daarna gedaan?

Concentratie van hulp op een gering aantal landen speelt in het Nederlandse hulpprogramma al van het eind van de jaren zestig. Minister Udink deed als eerste een poging met een ‘grabbelton aan criteria’. Die criteria werden daarna misschien wat helderder, maar de toepassing niet. De Koning, Schoo, Herfkens en Van Ardenne probeerden allemaal het aantal ‘concentratielanden’ of ‘partnerlanden’ te verminderen, maar door tal van kleine financieringen, projecten, beurzen bleef het aantal landen wat hulp kreeg vaak nog boven de honderd en was het een viertal jaren geleden nog 88.

Het ‘gedoogkabinet’ Rutte 1 besloot daarop het aantal partnerlanden nog verder terug te dringen: van de 33 moesten er 15 af. De lijst van landen waar Nederland bleef en waar Nederland wegging was, zoals ik in mijn column in Vice Versa schreef een ‘raar misbaksel’, want er bleven landen opstaan waar Nederland geen enkele ervaring heeft (Burundi) en die we dus beter aan andere donoren hadden kunnen laten of waar programma’s geenszins goed liepen en die bovendien verder ontwikkeld waren (Kenia). En er gingen juist zeer arme landen af waar we goed draaiende programma’s hadden (Tanzania, Burkina Faso), mede omdat de minister van Buitenlandse Zaken ambassades wilde sluiten. Ook de Inspectie constateert dat deze beslissing niet gebaseerd was op een vaststelling van de effectiviteit en de resultaten van de programma’s in de betreffende landen.

Maar, zo beloofde staatsecretaris Knapen, we zouden onze aftocht wel op een nette manier gaan doen. Hij schreef in november 2011 en in november 2012 tot twee maal toe dat hij bij het uitfaseren van de hulp aan de 15 landen erop zou toezien dat dit ‘op verantwoorde wijze’ zou verlopen ‘op basis van het principe dat Nederland een betrouwbare partner wil zijn’, in lijn ook met de beleidsbrief uit 2009 van minister Koenders, het Nederlandse antwoord op de exit-evaluatie. En ook zijn opvolger hield daaraan vast: minister Ploumen somde in haar brief over de uitfasering van februari 2014 de principes voor succesvolle uitfasering nog maar weer eens op en stelde: ‘Nederland heeft deze principes zorgvuldig toegepast.’ Dat is, zo zullen we zien,  natuurlijk zeer opmerkelijk, omdat zij ook toen al had moeten weten dat dat helemaal niet het geval was.

Nederland, zo lezen we in het IOB-rapport ‘The gaps left behind’,  deed zijn ‘exit’ niet ‘verantwoord’ en geenszins als een ‘betrouwbare donor’, maar ‘quick and dirty’: het besluit was definitief al voor er met partners en stakeholders kon worden overlegd, want in twee jaar moesten ‘we’ weg zijn. Zo werd consultatie een mededeling, het overnemen van projecten of programma’s door andere donoren een illusie, want er was geen enkele tijd om die te raadplegen. De Europese ‘Code of Conduct’ werd op geen enkele wijze ook maar geraadpleegd. Als er al door de ambassades een ‘exit-plan’ was gemaakt, kon men zich daar helemaal niet aan houden, omdat het een hele tijd duurde voor dat goedgekeurd was. Flexibiliteit was een loden deur en overgangsfinanciering bestond niet; het was een harde en definitieve afbouw. Naar de institutionele kwaliteit van de exit-landen om zaken over te nemen, was al helemaal niet gekeken.

En wat zijn de gevolgen?

Eerste gevolg: reputatie van Nederland aan diggelen. De verzamelde experts op het terrein van evaluatie van ontwikkelingsprogramma’s in Berlijn, zo schreef ik al vorig jaar, keken er met stomme verbazing naar, want iedereen die weet hoe duur ‘branding’ is, weet hoe duur het is om je naam te grabbel te gooien en hem daarna weer proberen op te bouwen. Want net als vertrouwen vertrekt reputatie te paard.

Het tweede nog veel belangrijker gevolg: tientallen miljoenen voor onderwijs, gezondheidszorg en algemene begrotingssteun verdwenen van de begroting in de betreffende landen, zonder dat daar vaak ook maar enige vervanging voor was. In de gezondheidszorg in Tanzania, zo schrijft de Inspectie in hoofdstuk 7, was Nederland ook leidend donor en op veel vlakken uiterst succesvol met begrotingssteun in de ‘health basket’ en speciale programma’s vooral gericht op vrouwen. Na het vertrek van Nederland (en ook kleine donoren in deze sector als Duitsland en Noorwegen) is de buitenlandse hulp aan de gezondheidszorg in dit land bijna gehalveerd. Van de begrotingssteun is bijna niets meer over met nog maar twee bilaterale donoren  De IOB rekent uit dat als Nederland was doorgegaan met de hulp aan de gezondheidszorg in de vier onderzochte landen er van 6.000 mensen het leven gered had kunnen worden.  In Zambia, zo blijkt uit hoofdstuk 8, was Nederland leidend donor in het onderwijs. Na het Nederlandse vertrek is de buitenlandse hulp nog maar een kwart van wat deze was in 2010. Daardoor gaan er 120.000 kinderen minder naar school, constateert de IOB.

Eenzelfde drama (hoofdstuk 6) treffen we aan bij de hulp die Nederland via de ambassades gaf aan maatschappelijke organisaties in deze landen waaraan een abrupt een einde kwam en waardoor veel van deze organisaties in acute problemen kwamen. Nederland steunde naast organisaties in gezondheidszorg en onderwijs juist ook organisaties die zich met ‘goed bestuur’ bezig hielden en was ook bereid om middelen voor het functioneren van deze organisaties te financieren. Dat zijn zaken die andere donoren juist niet zo makkelijk ondersteunen. Ik herinner me hoe een Hoofd Ontwikkelingssamenwerking van de Nederlandse ambassade in Dar es Salaam me eens aangaf dat de hulp aan dit soort organisaties toch veel beter door de ambassades gedaan kon worden dan particuliere ontwikkelingsorganisaties, want de ambassade zat permanent in het land en stafleden van de ontwikkelingsorganisaties bezochten het hooguit twee keer per jaar. Maar er is één groot verschil: die Nederlandse particuliere ontwikkelingsorganisaties waren een langdurige, betrouwbare partner en dat is de ambassade/de Nederlandse regering niet.

Wat moeten we dan concluderen?

De IOB heeft een zeer moedig en uitermate kritisch rapport op tafel gelegd, waaruit blijkt dat Nederland zich helemaal niet gehouden heeft aan de eigen toezeggingen van achtereenvolgende ministers Koenders en Ploumen en staatssecretaris Knapen. Natuurlijk treft de laatste het meeste blaam: Knapen had een veel rustiger en beter geplande exit, met bijbehorend onderzoek over de effectiviteit en resultaten van programma’s en de mogelijke gevolgen moeten organiseren.

Het had immers, zo schreef ik ook vorig jaar al,  zo anders gekund. Nederland had door kunnen gaan met zijn succesvolle programma’s in Burkina Faso en Tanzania, misschien ook wel in Nicaragua en Guatemala. Dat geld had gemakkelijk gehaald kunnen worden uit de multilaterale fondsen, zoals de extra bijdrages aan het Ontwikkelingsprogramma van de Verenigde Naties (UNDP) of het Global Fund voor de bestrijding van aids, malaria en tbc. De ambassades hadden dan ook niet gesloten hoeven te worden, maar betaald kunnen worden uit de managementkosten van de hulp.

Het antwoord van minister Ploumen op deze evaluatie in haar brief aan de Kamer van 23 september jl. is nogal ontwijkend: ze erkent dat ‘een langzamere uitfasering’ in Burkina Faso ‘waarschijnlijk beter’ was geweest en in het geval van Tanzania had ‘de verandering van de relatie meer gefaseerd gekund’. Tegelijkertijd echter beweert ze  dat ‘het Nederlandse vertrek niet tot acute financiële tekorten bij partners’ leidde. In een interview met Trouw van 5 oktober jl. expliciteert de minister dat verder door te stellen dat het ‘te kort door de bocht is’ (van wie, van de Inspectie?) om alleen te kijken naar in het verleden behaalde resultaten en dat te extrapoleren naar de toekomst, want zo stelt ze, in Tanzania is er bijvoorbeeld ‘zo’n tweederde meer geld gekomen voor gezondheidszorg.’ Waar de minister die cijfers, die haaks staan op het IOB rapport, vandaan haalt, is mij een raadsel. Wat ik begrijp van gezondheidsdeskundigen en van rapporten en plannen van het Tanzaniaanse Ministerie van Gezondheidszorg is dat de tekorten dramatisch zijn. Er mogen donoren hun bijdrage hebben verhoogd, zoals de VS, maar dat is voor specifieke programma’s, te weinig aansluitend op de Tanzaniaanse wensen. Tekorten van honderden miljoenen zijn er voor de aanschaf van medicijnen en voor apparatuur. Dat in een land waar de welgestelden en rijken naar India vliegen om zich medisch te laten behandelen.

Natuurlijk zouden we kunnen stellen dat bij dit geblunder, je niet houden aan toezeggingen en afspraken en Europese afspraken, staatsecretaris Knapen de eerst verantwoordelijke is, staatrechtelijk is het echter wel zo dat minister Ploumen ook verantwoordelijk is voor de zo mislukte daden van haar voorganger. Minister Ploumen heeft echter ook onder haar eigen verantwoordelijkheid, vastgelegd in haar brief van februari 2014, niet geprobeerd het tij te keren en ons vrolijk bericht dat het allemaal zo goed ging. Daarom gaat deze evaluatie ook over het beleid van deze minister en haar zo ontwijkende aanbiedingsbrief van 23 september. Dus blijf ik toch bij mijn conclusie van een jaar geleden: ‘Er zijn recentelijk wel ministers en staatssecretarissen opgestapt om minder kritische rapporten. Wordt het niet tijd dat de minister de eer aan zichzelf houdt?’