Door:
Ayaan Abukar

26 oktober 2016

Categorieën

Tags

iobHet terugbrengen van het aantal Nederlandse partnerlanden van 33 naar 15 onder Kabinet-Rutte-I is niet zonder gevolgen gebleven. De voormalige Nederlandse ontwikkelingsprogramma’s werden nauwelijks overgenomen door andere donoren en de uitfasering is (te) snel doorgezet. Mede daardoor was het vooral een bezuinigingsoperatie, die minder gericht was op de doelstelling om het Nederlandse beleid op het gebied van ontwikkelingssamenwerking effectiever en efficiënter te maken. Deze conclusies trekt de IOB in het evaluatierapport The Gaps Left Behind. Bij toekomstige uitfaseringen heeft Nederland behoefte aan een betere exit-strategie, menen de onderzoekers. Vice Versa sprak met hen.

Dit is het eerste stuk dat Vice Versa publiceert in aanloop naar het debat ‘Stoppen, en dan?’ dat woensdag 2 november i.s.m. het IOB wordt georganiseerd in Humanity House in Den Haag. Het debat bijwonen? Klik dan hier.

Een ding wil senior evaluator Antonie de Kemp graag benadrukken voordat hij begint te vertellen over de bevindingen die in het in juli verschenen rapport The Gaps Left Behind zijn verschenen. ‘In deze evaluatie hebben we het níet over het beleid van minister Ploumen en maken we ook geen vergelijking met haar beleid. Het gaat puur om de effecten van bezuinigingen op ontwikkelingssamenwerking die het gevolg zijn van de koers van het Kabinet-Rutte-I, naar aanleiding van een motie van Bram van Ojik (GroenLinks, red.).’

Onder staatssecretaris Ben Knapen (CDA) werd destijds gekozen om 18 van de 33 partnerlanden te schrappen. Daarnaast werd het nieuwe Nederlandse ontwikkelingshulpbeleid vormgegeven door vier speerpunten: veiligheid en rechtsorde, water, voedselzekerheid en SRGR. In totaal ging het om een netto bezuiniging van 547 miljoen euro. Van de achttien landen waar Nederland tijdens Rutte-I is gestopt met ontwikkelingshulp heeft de IOB er zes uitgebreid onderzocht. De selectie – Tanzania, Zambia, Burkina Faso, Bolivia, Nicaragua en Guatemala – is gemaakt op basis van nationaal inkomen en relatieve omvang van de Nederlandse hulp. ‘Deze landen hebben we één keer bezocht, soms tweemaal. Zo’n bezoek duurde per land meestal een dag of tien’, zegt De Kemp. ‘Dat deden we in teams van iemand van IOB, mede-onderzoeker Caspar Lobbrecht of ik, een deskundige Nederlandse consultant die veel ervaring heeft met onderzoek in het betrokken land en een lokale expert. In alle landen hebben we tientallen mensen geïnterviewd. In totaal komen we aan de tweehonderd tot tweehonderdvijftig interviews. Een handicap was wel dat we in de meeste landen geen ambassade meer hadden, met uitzondering van Tanzania.’
Invloed Nederlandse steun in het verleden

Om vast te stellen wat het effect van het Nederlandse vertrek uit de zes landen was, moet eerst duidelijk worden welke invloed de Nederlandse steun in het verleden had. Daarvoor hebben de onderzoekers zich verdiept in talloze onderzoeken: bestaande IOB-evaluaties,  rapporten van andere donoren en ministeries in de ontwikkelingslanden waar de Nederlandse hulp is stopgezet, onderzoeken van Wereldbank en IMF en academische studies.      De Kemp: ‘De belangrijkste complicatie bij dit onderzoek was om te bepalen wat het effect is van iets dat je niet meer doet. Als je ziekenhuizen bouwt, is het resultaat heel zichtbaar. Maar wat gebeurt er als je daarmee stopt? Het is lastig om vast te stellen waaraan Nederland precies bijgedragen zou hebben als we zouden zijn gebleven. Daarom was het belangrijk om te kijken naar de effecten van ons werk in het verleden. Op basis daarvan kun je een behoorlijke inschatting maken van de effecten wanneer Nederland zijn hulp had gecontinueerd.’

Om zo goed mogelijk te werk te gaan keken de IOB-onderzoekers naar de ontwikkeling van de Nederlandse uitgaven in het verleden en de bedragen die andere donoren spendeerden, maar ook werd de niet-financiële rol van Nederland onder de loep genomen. ‘Daarbij is ten minste alles over de periode van 2008 tot 2015 geanalyseerd, en vaak ook vanaf 2000’, zegt De Kemp. ‘Zo hebben we kunnen kijken naar de effecten in een periode van ruim voor het Nederlandse vertrek tot zover mogelijk na de hulpstop. Daaruit bleek dat Nederland over het algemeen heel succesvol was in de landen en sectoren waar het gestopt is met de bilaterale samenwerking. Vanaf het begin van deze eeuw hebben landen, mede door de Nederlandse hulp, veel bereikt in sectoren als onderwijs en gezondheidszorg. De gezondheidscijfers in Tanzania en Burkina Faso zijn aanzienlijk verbeterd; in landen als Burkina Faso en Zambia droeg Nederland bij aan de sterke stijging van de onderwijsdeelname en de verbetering van de onderwijsinfrastructuur.’

Veel ontwikkelingslanden hadden in dezelfde periode met een economische groeispurt te maken. Door stijgende belastinginkomsten konden zij zelf meer uitgeven aan  sociale sectoren. In die zin heeft de Nederlandse exit voor ministeries niet geleid tot dalende budgetten, maar volgens de onderzoekers is de kwaliteit van de publieke voorzieningen, zoals onderwijs en gezondheidszorg, nog steeds veel te laag. Dat is niet alleen een kwestie van geld, als speelt dat wel een belangrijke rol. ‘In een land als Burkina Faso wordt nog altijd maar een of twee procent van het bedrag dat wij in Europa spenderen aan onderwijs uitgegeven. Wil je echt kwalitatief goed onderwijs en gezondheidszorg bieden, dan is gewoon meer geld nodig’, meent De Kemp.

Niet zomaar stopzetten

Maar het Nederlandse vertrek in 18 partnerlanden had niet alleen financiële gevolgen. Nederland was in de onderzochte sectoren vaak een van de toonaangevende bilaterale donoren. Zo had de Nederlandse ambassade in Zambia een rol als leaddonor in de onderwijssector, samen met Ierland en Denemarken als tweede en derde donor. Maar door het gelijktijdige vertrek van Nederland en Denemarken bleef Ierland als enige bilaterale donor in het gemeenschappelijke ‘basket fund’ over. Een last die te zwaar was om door Ierland alleen gedragen te worden. De gevolgen van het Nederlandse vertrek uit Zambia waren volgens De Kemp al te merken toen de IOB het land bezocht voor het onderzoek dat resulteerde in The Gaps Left Behind. ‘Ik heb vaker studie gedaan naar de Zambiaanse onderwijssector en in de periode tussen 2008 en 2012 kon het Ministerie van Onderwijs mij makkelijker van informatie voorzien dan nu. Ik heb daardoor sterk het gevoel dat sinds het Nederlandse vertrek de informatievoorziening is verslechterd.’

Caspar Lobbrecht vult aan: ‘Een ander interessant voorbeeld zie je in Nicaragua. Daar groeien de overheidsinkomsten de laatste jaren flink en tegelijkertijd stijgen de salarissen in de gezondheidssector. De lonen worden betaald door de overheid, daarvan wil je immers niet afhankelijk zijn van het buitenland. De bouw van ziekenhuizen of gezondheidsposten in rurale gebieden komt daardoor voornamelijk op het conto van de donoren. Toen een aantal van hen tegelijk uit Nicaragua vertrok zag je, ondanks de stijgende budgetten, meteen dat de investeringen in infrastructuur van de gezondheidszorg vertraagd werden. Het duurde een aantal jaar voordat het investeringsniveau weer op peil was.’

Gaten

De Nederlandse ambassades hebben geprobeerd andere donoren te bewegen de  hulpprogramma’s over te nemen, maar zijn daar amper in geslaagd. Mede omdat het overleg hierover te laat werd aangevangen. ‘Voordat je besluit te stoppen met een sectorprogramma in een land zou je afspraken moeten maken over de overdracht hiervan, maar dat is nu andersom gegaan’, zegt Lobbrecht. ‘Er is eerst de keuze gemaakt om te stoppen en vervolgens geprobeerd met andere Europese landen te onderhandelen over de overname van programma’s. Dat is een lastige volgorde. In enkele gevallen werden nieuwe donoren actief in sectoren waaruit Nederland vertrok, maar daar ging het om een tijdelijke extra donatie of om een verschuiving van de eigen activiteiten. In die gevallen kun je je afvragen of er echt sprake was van overname van de Nederlandse activiteiten.’

De Kemp vult aan: ‘In Europees verband zijn afspraken gemaakt over een betere coördinatie van ontwikkelingssamenwerking en arbeidsverdeling onder donoren, maar daar is in de praktijk heel weinig van terechtgekomen. Ieder land gaat uit van zijn eigen belangen en programmering, opereert in de sectoren waarin het actief wil zijn. Veel donoren hanteren een vier- of vijfjarenprogramma en kunnen dus niet zomaar de oude Nederlandse taken overnemen. Dat zou een gat slaan in de eigen programma’s. De gedachte dat andere donoren het Nederlandse hulppakket zouden overnemen was heel optimistisch, de eigen programmering is immers ook niet ingericht op het overnemen van hulp van andere landen.’

Spoed

Een ander pijnpunt is de relatieve haast waarmee Nederland uit de 18 partnerlanden is vertrokken. Volgens De Kemp zijn hier een aantal oorzaken voor. ‘Er bestond de noodzaak om de bezuinigingen zo snel mogelijk door te voeren. Bovendien paste het in de visie van staatssecretaris Knapen, die vond dat je niet te lang moet blijven hangen als je besluit ergens weg te gaan.’

‘Nederland was op het moment van vertrek in veel landen een leaddonor en nam zo vaak het voortouw bij de beleidsdialoog en planningsafspraken. In een aantal landen zag je dat die afspraken net waren gemaakt toen de themadeskundige moest aankondigen dat Nederland zou vertrekken. Wij denken dat het beter is om meer tijd uit te trekken voor uitfasering.  Ik denk dat het ministerie daar wel van heeft geleerd. Nieuwe uitfaseringen worden over een langere periode uitgesmeerd. In Ghana hebben overheid en donoren al in 2012 afspraken gemaakt over uitfasering in 2020. Ook andere landen trekken meer tijd voor uit voor het stopzetten van hulpprogramma’s.’

De beperkte tijd die Nederland zichzelf onder Rutte-I oplegde heeft ook zijn weerslag gehad op de steun aan ngo’s. Lobbrecht: ‘Guatemala is een land waar Nederland vooral maatschappelijke organisaties ondersteunde. Na de genocide op Maya’s in de jaren tachtig en de burgeroorlog, waarbij in totaal 200.000 mensen vermoord of verdwenen zijn, heeft de Nederlandse overheid veel lokale ngo’s gesteund die actief bijdragen aan het vredesproces. In 2005 is in een warenhuis acht kilometer aan politiearchieven gevonden die destijds zijn weggemoffeld. Die archieven zitten vol met documentatie van mensenrechtenschendingen, dus bewijs voor vervolging en informatie voor families van slachtoffers. Een lokale organisatie, AHPN, sorteert, analyseert en digitaliseert deze documenten. Nederland heeft dit proces sinds 2006 politiek gesteund en was lange tijd een van de grootste donoren van de organisatie. Nationaal is er maar weinig steun voor AHPN. Met het terugtrekken van de Nederlandse steun en het sluiten van de ambassade is deze organisatie verder onder druk komen te staan. Andere donoren waren niet in staat om de steun over te nemen. De mankracht neemt af nu het budget is geslonken. Daardoor worden minder documenten gedigitaliseerd en dat vertraagt het hele proces.’

Efficiënt en effectief

De keuze om het aantal partnerlanden fors terug te brengen werd door het Kabinet-Rutte-I gepresenteerd als een besluit op grond van efficiency- en effectiviteitsoverwegingen. De IOB meent dat het ministerie de bezuinigingen weliswaar efficiënt en effectief heeft doorgevoerd, maar dat is iets anders dan het bieden van efficiëntere en effectievere hulp, waar het kabinet op doelde.  ‘Als effectiviteit het uitgangspunt is, kijk dan waar Nederland in het verleden effectief was en probeer afspraken te maken met andere Europese donoren over een betere arbeidsdeling. Dat is nu onvoldoende gedaan’, zegt De Kemp. ‘Nederland is nu in een aantal landen en sectoren gestopt waar het heel succesvol was. Daarnaast ging vrijwel alle aandacht uit naar de partnerlanden en veel minder naar de overige landen waar Nederland actief was. Als efficiency een argument is ligt het voor de hand daar ook goed naar te kijken. Neem Tanzania, daar is een heel effectief gezondheidszorg- en SRGR-programma stopgezet zodat het aantal donorlanden kon worden teruggebracht tot 15. Het staken van die steun heeft een grote invloed gehad op de sector.’

Harde conclusies of niet, De Kemp noemt het jammer dat tot nu toe in de pers vooral naar voren is gekomen wat fout is gegaan bij het terugtrekken van de Nederlandse steun. ‘Met alle kritiek laten wij ook zien dat de selectie op zich redelijk consistent was en dat ambassades binnen de beperkte ruimte die zij hadden de uitfasering zo goed mogelijk hebben vorm gegeven. Nog belangrijker is om vast te stellen dat de Nederlandse hulp heeft bijgedragen aan het behalen van belangrijke resultaten. Dat betekent tegelijkertijd dat het vertrek niet zonder gevolgen is. Maar negatieve effecten hadden meer vermeden kunnen worden door een betere Europese coördinatie en door meer tijd te nemen voor uitfasering.’

Lennaert Rooijakkers

 

Opinie: ‘Brief minister Kaag over maatschappelijk middenveld: analytisch zwak en weinig ambitieus’

Door Fons van der Velden | 09 juli 2019

Het is een groot goed dat de Nederlandse overheid zoveel fondsen ter beschikking stelt voor de versterking van maatschappelijke organisaties en maatschappelijk middenveld, schrijft Fons van der Velden in deze opiniebijdrage naar aanleiding van de kamerbrief van minister Kaag. Maar hij vindt de brief analytisch zwak en van weinig ambitie getuigen. Wat had beter gekund?

Lees artikel

Tip 3 aan Kaag: ‘Lever in op je privilege en geef zuidelijke organisaties meer inspraak bij het bepalen van prioriteiten’

Door Lizan Nijkrake | 08 juli 2019

Minister Kaag werkt hard aan een nieuw subsidiekader voor het maatschappelijk middenveld. Ze wil meer eigenaarschap geven aan zuidelijke ngo’s om hen meer legitimiteit te geven, en ziet daarbij een andere rol voor Nederlandse organisaties. Vice Versa vroeg vier zuidelijke organisaties hoe zij dit zien. Wat is hun gouden tip voor onze minister? Met vandaag Carla López Cabrera, directeur van Fondo Centroamericano de Mujeres (FCAM) in Nicaragua, een feministisch fonds dat lokale vrouwenrechtenbewegingen in Centraal Amerika steunt.

Lees artikel

Shifting fundamental power issues in funding relationships

Door Evelijne Bruning Ruerd Ruben en Lau Schulpen | 02 juli 2019

This article claims that the current aid architecture favours clientilism, dependency and short-term projects. The authors Evelijne Bruning (The Hunger Project) Ruerd Ruben (Wageningen University & Research) and Lau Schulpen (Radboud University Nijmegen) are suggesting four possible ways to overcome this in order to shift power closer to the ground.

Lees artikel