Door:
Fons van der Velden

24 februari 2016

Tags

Foto: cehurd cehurd

Foto: cehurd cehurd

OPINIE – Fons van der Velden en Karine Godthelp trekken lessen uit vijf jaar samenwerking onder de voorwaarden van subsidiekader MFS-II. Een interessante casus hiervoor is het Universal Access to Female Condoms programma, waarin op een bijzondere en leerzame manier is samengewerkt.

Werken gedwongen huwelijken? Naar het zich laat aanzien met Nederlandse partners meestal niet. Binnen het subsidiekader van MFS-I en vooral MFS-II werd door de Nederlandse overheid een premie gezet op samenwerking. Was deze binnen het kader van MFS-I nog redelijk vrijblijvend; bij MFS-II golden meer strikte voorwaarden en regelgeving. Iedereen die een beetje bekend is met de Nederlandse ontwikkelingsgemeenschap kent de ervaringen en overziet het slagveld: er zijn allianties die in goede harmonie de eindstreep hebben gehaald, maar er zijn ook de nodige samenwerkingsverbanden waar spanningen en ruzies de overhand hebben gekregen en men slechts met pijn en moeite de samenwerking tot een goed einde heeft gebracht.

Het onderwerp van samenwerking is belangrijk: de laatste jaren is meer en meer het inzicht doorgedrongen dat complexe wereldproblemen om complexe multi-actor benaderingen vragen; of het nu gaat om publiek-private samenwerkingen, allianties van ngo’s, strategische partnerschappen tussen de (Nederlandse) overheid en ontwikkelingsactoren of over sociaal investeerders en ondernemers.

Kortom, nu MFS-II ten einde is gekomen en plaats heeft gemaakt voor een nieuwe manier van samenwerken, is het van belang om lessen te trekken uit vijf jaar samenwerken. Een interessante casus vormt het Universal Access to Female Condoms (UAFC) programma (2009 – 2015), dat overigens geen gearrangeerd huwelijk is, waarin op een bijzonder constructieve en leerzame manier is samengewerkt.

Het Universal Access to Female Condoms Consortium

Het UAFC-programma is een samenwerking van Oxfam Novib, Rutgers, i+solutions en het Ministerie van Buitenlandse Zaken, gericht op het verbeteren van de beschikbaarheid, toegankelijkheid en betaalbaarheid van vrouwencondooms. Pleitbezorging, programmering van vrouwencondooms in Kameroen, Nigeria en Mozambique en het verbeteren van de farmaceutische bevoorradingsketen (plus technisch advies aan producenten en inkopers) vormden de drie strategische pijlers van het programma. De eindevaluatie van het programma, onder leiding van ACE Europe (Mechelen), heeft niet alleen licht geworpen op de wijze waarop en de mate waarin deze strategieën zich hebben laten gelden, maar ook op de samenwerking tussen de vier partijen binnen het programma. De belangrijkste lessen uit deze samenwerking kunnen als volgt worden samengevat.

Les 1: Erken dat er een olifant in de kamer is

Om het complexe, innovatieve en veelomvattende UAFC-programma te faciliteren, werd vroeg in het programma een bestuurlijke structuur opgetuigd waarbinnen de kern werd gevormd door een internationale stuurgroep met een onafhankelijke voorzitter, een onafhankelijke programmacoördinator en een coördinatiegroep. Ook in de twee belangrijkste programmalanden, Kameroen en Nigeria, werden stuurgroepen geïnstalleerd.

De drie programmapartners (het ministerie, als financier, niet meegerekend), hadden alle drie hun eigen institutionele belangen, niet in de laatste plaats als het aankwam op de wijze waarop zij hun organisatie konden profileren en met betrekking tot het beheer en de verdeling van geld. Al in een vroege fase van het programma hebben de programmapartners ‘deze olifant’ erkend. Samenwerken in een alliantie brengt machtscomplexiteiten met zich mee. Macht en mogelijke verschillen daarin werden door UAFC proactief gemanaged en geadresseerd. Het consortium heeft gekozen voor een onafhankelijke voorzitter van de internationale stuurgroep en een onafhankelijke programmacoördinator. In de praktijk pakte dit goed uit: er is veel aandacht besteed aan het creëren van een constructieve werksfeer tussen de samenwerkende organisaties, onder andere in de vorm van kwartaalvergaderingen onder leiding van de onafhankelijke voorzitter, waarvan één face-to-face bijeenkomst, en maandelijks overleg tussen leden van de coördinatiegroep.

Les 2: Cultuur: navigeren naar harmonie

Oxfam Novib, Rutgers en i+solutions zijn drie zeer verschillende organisaties, niet alleen voor wat betreft expertise, maar ook organisatiecultuur. Om de verschillen te overbruggen, zijn er in een vroeg stadium van de samenwerking mechanismen ontwikkeld om de collegialiteit op informele en soms onzichtbare manier te bevorderen – voornamelijk op strategisch, managementniveau. Managers van de verschillende organisaties hebben gezamenlijk het programma in Kameroen bezocht; de voorzitter en programmacoördinator hebben actief collega’s binnen de verschillende organisaties opgezocht; en de programmacoördinator heeft haar onafhankelijkheid geuit door te werken vanuit de kantoren van de verschillende organisaties die in Nederland bij UAFC betrokken waren. De onvermijdelijke belangentegenstellingen en conflicten binnen het consortium zijn door de onafhankelijke voorzitter en programmacoördinator proactief opgepakt: niet laten slepen en doorzieken, maar ‘bespreken en aanpakken was het parool’. Op strategisch level heeft dit op ontastbare, maar heel wezenlijke wijze bijgedragen aan de synergie tussen de organisaties.

Op operationeel niveau is niet in dezelfde mate geïnvesteerd in het overbruggen van cultuurverschillen en gezamenlijk leren – en in de drie programmalanden nog minder. Waar bij UAFC een en ander aan de top en op strategisch niveau goed geregeld was, en de samenwerking daardoor goed verliep, werd op operationeel niveau onvoldoende aandacht besteed aan het bewaken van de harmonie en het blijven verbinden van de drie partners – en ontstonden er dan ook van tijd tot tijd problemen binnen de samenwerking.

Les 3: Meer dan de som der delen?

Binnen het UAFC-consortium had iedere partner een eigen professionele inbreng. De rolverdeling van de programmapartners is vanaf de start helder en tot op zekere hoogte ‘logisch’ geweest: Oxfam Novib was verantwoordelijk voor de uitvoering van het programma in Nigeria en Mozambique en voor het contractmanagement; Rutgers coördineerde de pleitbezorging en communicatie; en i+solutions hield zich bezig met verbeteren van de farmaceutische bevoorradingsketen (plus technisch advies aan producenten en inkopers) en het landenprogramma in Kameroen. De drie organisaties waren sterk complementair en er was weinig overlap tussen de rollen, functies en verantwoordelijkheden die ze binnen het consortium vervulden. ‘Het veld was verkaveld’ en dat gaf rust en bevorderde synergie en coherentie: alle betrokken stakeholders werden aangesproken op hun eigen professionele expertise.

Tegelijkertijd heeft zo’n strikte verdeling een schaduwzijde: er is sprake van een hoge mate van wederzijdse afhankelijkheid, terwijl er slechts beperkte ruimte is om de ander aan te spreken als er niet voldoende of tijdig resultaat geleverd wordt – met communicatieproblemen en operationele uitdagingen als gevolg.

De geschiedenis van UAFC en de acht jaar samenwerking, laten ook zien dat het faciliteren van coherentie en synergie eenvoudiger is in de pioniersfase van een samenwerking dan in de differentiatiefase. In de pioniersfase is er sprake van een groot gemeenschappelijk commitment aan ‘de zaak’, korte lijnen, informele samenwerkingsrelaties, ‘gebonden’ medewerkers, et cetera, terwijl in de differentiatiefase taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden uitgesplitst dienen te worden, naast ‘gebonden’ medewerkers ‘geboeide’ stafleden instappen en schaalvergroting optreedt.

Les 4: Goed geregelde geldzaken als randvoorwaarde

Er is één onderwerp dat misschien wel de grootste oorzaak is van wrijvingen, scheve machtsverhoudingen en problemen in een samenwerking tussen ontwikkelingsorganisaties en dat is geld. Goed geregelde geldzaken zijn een cruciale factor om rust en stabiliteit tussen samenwerkende organisaties te bewaken. Het UAFC-programma heeft geprofiteerd van het feit dat er simpelweg geld was: de budgetten waren groot genoeg voor de drie organisaties om zichzelf enige bewegingsruimte te gunnen. Een belangrijke aanvullende factor voor succes was de wijze waarop het consortium met (herverdeling van) geld omgegaan is. Aan het begin van de samenwerking zijn geen bindende afspraken gemaakt over de percentuele verdeling tussen de verschillende organisaties (géén trekkingsrechten) en, wanneer er gedurende het programma besluiten moesten worden genomen over financiële zaken, bijvoorbeeld wanneer een activiteit te ruim gebudgetteerd was en het resterende geld herverdeeld moest worden, waren inhoudelijke programmaoverwegingen (en niet institutionele belangen) van doorslaggevende aard. De onafhankelijke voorzitter, niet gehinderd door en/of belast met institutionele belangen, speelde in dit soort processen een belangrijke faciliterende rol.

Binnen het UAFC-consortium werd verder afgesproken dat de penvoerder en contractmanager de lead zou nemen in financieel management en beheer. De consortiumpartners zijn van mening dat een dergelijke regeling bijdraagt aan een (helder) financieel management van het consortium. Toch is een enkele partij van mening dat deze constructie negatieve gevolgen heeft voor het entrepreneurship van de deelnemende organisaties in het bijdragen aan de financiële duurzaamheid van het programma. Ook bij de Zuidelijke partners is er verder lange tijd sprake geweest van gering ondernemerschap in termen van bijdrage aan de financiële duurzaamheid van het programma. Dit had waarschijnlijk te maken met de voornamelijk uitvoerende rol die zij toebedeeld hadden gekregen. Hierin is in de loop van de tweede fase van het programma (positieve) verandering opgetreden.

Les 5: Inclusief bestuur: actieve participatie van Zuidelijke partners

In het bestuursmodel van het UAFC-consortium was een belangrijke rol en functie weggelegd voor de internationale stuurgroep, bestaande uit senior management van de Nederlandse consortiumleden en internationale (externe) experts. Deze stuurgroep heeft in het programma verantwoordelijkheid genomen voor het strategisch aansturen en overzien van de verschillende fasen van het programma; van het becommentariëren van programmavoorstellen tot het controleren van budgetten. Op strategisch niveau werkte dit goed.

Echter in de opzet van het UAFC-programma is ervoor gekozen om de Zuidelijke partners in de eerste plaats een uitvoerende rol toe te delen. Slechts in mindere mate zijn deze partners op strategisch niveau betrokken. Zo werden deze partners niet gerepresenteerd in de internationale stuurgroep, noch in de coördinatiegroep. Dit is een bewuste, pragmatische keuze geweest ten tijde van de start van het programma, maar vanuit zowel ideologisch als praktisch oogpunt zijn vraagtekens te zetten bij een dergelijke beperkte participatie van Zuidelijke partners in de strategische aansturing: leren van de praktijk van de uitvoering van het programma is een stuk lastiger wanneer de organisaties die deze praktijk direct aan den lijve ondervinden slechts beperkt betrokken zijn.

Bovendien is, met respect voor alle pogingen die door UAFC op dit terrein gedaan zijn, een dergelijk arrangement een manifestatie van het algemene drama dat veel ontwikkelingsorganisaties er na 65 jaar moderne ontwikkelingssamenwerking nog steeds niet in geslaagd zijn concreet gestalte te geven aan authentiek partnerschap, gekenmerkt door wederzijdse afhankelijkheid en samenwerking in alle fasen van een project of programmacyclus.

Conclusie

Complexe problemen vragen om complexe oplossingen – in dat licht zijn samenwerkingsverbanden tussen diverse actoren van groot belang. Bestuurlijke structuren van zulke samenwerkingen zijn zeer context-specifiek: binnen ieder Public Private Partnership, Multi-Stakeholder Platform, alliantie en strategisch partnerschap zal maatwerk een vereiste zijn.

Ervaring leert dat proactief management van macht en institutionele belangen, het overbruggen van cultuurverschillen, complementariteit en elkaar kunnen aanspreken op elkaars kracht, financieel management gebaseerd op inhoud en actieve participatie van Zuidelijke partners in alle fasen van een programma cruciale factoren zijn voor het goed functioneren van een consortium. Samenwerken is geen gemakkelijke opdracht, maar gezien de complexiteit van maatschappelijke problemen en de praktijk van de huidige ontwikkelingssamenwerking wel degelijk een noodzaak. Moge de casus van UAFC een bron van inspiratie zijn.


Fons van der Velden is directeur van Context, international cooperation (Utrecht).
Karine Godthelp was ten tijde van het schrijven van dit artikel werkzaam als consultant bij Context. Zij werkt inmiddels bij the Fair Green & Global Alliance (Amsterdam).
Dit artikel is gebaseerd op een deel van de uitkomsten van de externe evaluatie van het programme
Universal Access of the Female Condom, welke onder leiding/verantwoordelijkheid van ACE Europe (Mechelen, België) werd uitgevoerd in 2015.

Groot geld gevraagd voor klimaatadaptatie

Door Joris Tielens | 17 september 2019

Klimaatadaptatie is nodig en dat vergt véle miljarden, maar commerciële geldschieters vinden het vaak te riskant. Een nieuw Nederlands klimaatfonds zal 160 miljoen euro overheidsgeld gebruiken om toch privaat geld aan te trekken. Hoe gaat het DFCDwerken? Een interview met FMO.

Lees artikel

Een klimaatlijst voor Kaag

Door Joris Tielens | 13 september 2019

Stoppen met subsidies en exportkredieten voor fossiele brandstoffen, het beprijzen van CO2 en het tegengaan van belastingontduiking door de fossiele industrie. Het zijn een aantal zaken waarvoor minister Kaag internationaal moet pleiten tijdens de klimaattop in New York op 23 september, volgens de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV).

Lees artikel

De vergeten klimaattafel

Door Joris Tielens | 04 september 2019

Het klimaatakkoord is veelbesproken, maar de helft van de ‘Nederlandse’ CO2-uitstoot blijft onderbelicht: die in het buitenland. Valt klimaatverandering te beperken door geen subsidies meer te geven aan de fossiele industrie, door meer klimaatdiplomatie? Heleen de Coninck en Marcel Beukeboom kijken voorbij de grenzen.

Lees artikel