Als fervent voorstander van opvang ‘in de regio’ investeert het kabinet miljoenen euro’s in de buurlanden van Syrië. Het doel: menswaardige opvang bieden om de vluchtelingen buiten de deur te houden. Maar dat is niet zo eenvoudig als het kabinet denkt te geloven. Eva Huson ging voor Vice Versa op onderzoek in Libanon en stelt vier vuistregels op.

Naast de ingang van de markt waar Mohammed Ehasan wekelijks staat, prijkt een groot hulplogo. Zelf besteedt de Syriër geen aandacht aan het beeldmerk, hij is hier voor de klandizie. ‘Vandaag is geen goede dag’, verzucht hij gebarend naar zijn onaangeroerde koopwaar, een muffige berg tweedehandskleding, uitgespreid op de grond. De veertiger uit Rakka vestigde zich hier, op het Libanese platteland, pal naast de Syrische grens, na het uitbreken van de Syrische oorlog. Terugkeren is nog altijd geen optie – ‘te gevaarlijk’ – en dus probeert Ehasan nu een bestaan op te bouwen als koopman op deze marktplaats.

Het gloednieuwe terrein is onderdeel van de gigantische hulpoperatie die je nu aantreft in Turkije, Jordanië en Libanon, de buurlanden van Syrië die sinds 2011 het leeuwendeel van de gevluchte Syriërs opvangen – een groep van inmiddels 5,5 miljoen mensen. Om hen te herbergen worden donorconferenties georganiseerd, hulpverleners ingevlogen, registratiecentra geopend, kampen gebouwd, economische zones uitgerold, water uitgedeeld, traumapsychologen opgeleid, delegaties rondgeleid. Een monsterklus die alleen al dit jaar 4,5 miljard dollar kost.

De Nederlandse regering is fervent voorstander van deze zogenoemde ‘opvang in de regio’. Sinds 2016 investeerde ze 260 miljoen euro in hulpprojecten in de buurlanden van Syrië en verstrekte ze vijftig miljoen euro aan ‘zachte’ overheidsleningen. Ook subsidiëren we hulporganisaties en takken van de Verenigde Naties die ‘in de regio’ actief zijn. Daarnaast gaat er ook via EU-potjes geld die kant op, inclusief drie miljard euro in het kader van de in 2016 gesloten Turkijedeal.

Een flinke smak geld die het kabinet niet zonder reden overmaakt. Net als de vorige coalitie hoopt ook Rutte III met de hulpoperatie in de regio de vluchtelingen hier buiten de deur te houden. Of zoals het kabinet het zelf verwoordde in het regeerakkoord: het wil ‘veilige plaatsen dicht bij huis’ creëren waar vluchtelingen ‘bescherming, hulp en kansen’ krijgen, waardoor ‘de noodzaak om verder te migreren’ weg is.

Nu het Syrische conflict zijn achtste jaar ingaat, ben ik benieuwd: merken de Syriërs ‘in de regio’ iets van ons beleid? Kunnen ze rekenen op de hulp, bescherming en kansen die het kabinet hen belooft?

Om die vraag te beantwoorden spitte ik beleidsdocumenten door, sprak ik met talloze betrokkenen en reisde ik af naar Libanon, een Nederlandse partner en het gastland dat naar verhouding de meeste vluchtelingen per inwonertal opneemt. Ik kwam erachter dat onze verwachtingen van de door de regering omarmde ‘droommaatregel’ hoog zijn – veel te hoog. Met deze vier vuistregels valt een realistischer beleid te beginnen.


Neem gastvrijheid niet voor lief

Irakezen, Libanezen, Palestijnen. Allemaal konden ze in tijden van nood vluchten naar Syrië, tot de oorlog hèt opvangland in het Midden-Oosten. Toen in 2011 de Syrische oorlog uitbrak, gooiden de buurlanden hun grenzen open en verwelkomden hun Syrische ‘broeders en zusters’.

Nu, zeven jaar later, zit de regio propvol. Van de zes miljoen Syriërs die hun thuisland verlieten, vangt Turkije naar schatting 3,3 miljoen mensen op. Libanon herbergt naar eigen zeggen anderhalf miljoen ontheemde Syriërs en Jordanië 1,2 miljoen. Een gigantische groep boven op de vluchtelingengroepen – onder wie Irakezen en Palestijnen – die al ‘in de regio’ worden opgevangen.

Het zijn waanzinnige getallen die steeds meer wringen bij de plaatselijke bevolking. Zeker nu de vrede nog altijd niet is teruggekeerd en het verblijf van de Syriërs steeds permanenter wordt. Tel daarbij overbelaste basisvoorzieningen op, oude grieven, sektarisme, economische malaise, veiligheidszorgen en hardnekkige geruchten, waarna het niet moeilijk is te zien hoe door deze cocktail van ongemakken er een vluchtelingenvermoeidheid onder de regiobevolking is ontstaan.

Dat zulke sentimenten serieuze gevolgen hebben, blijkt wel in Turkije. Daar nam het geweld tegen Syriërs vorig jaar in rap tempo toe en leidden schermutselingen zelfs tot de dood van 24 Syriërs. Volgens een alarmerend rapport van de International Crisis Group zijn West-Turkse steden zoals Ankara, Istanboel en Izmir zelfs potentiële kruitvaten.

Wat niet helpt is dat integratie een uiterst gevoelig onderwerp blijft. In Turkije kondigde president Recep Tayyip Erdoğan in juni 2016 plots aan dat Syriërs een Turks paspoort konden krijgen. Hoewel Erdoğan die uitspraak later nuanceerde, raasde #ÜlkemdeSuriyeliİstemiyorum (#IkWilGeenSyriërsInMijnLand) direct over het internet. Critici zien de naturalisatie van Syriërs vooral als een poging van de Turkse regeringspartij om stemvee te creëren en zichzelf steviger in het zadel te hijsen.

In Libanon is integratie al helemaal onbespreekbaar en luidde premier Saad al-Hariri herhaaldelijk de noodklok over de oplopende spanningen. Men is als de dood dat de Syriërs zich er – net als de Palestijnen – permanent vestigen; mogelijk brengt dat de broze demografische balans van na de burgeroorlog aan het wankelen. Het vluchtelingenbeleid dat Beiroet hanteert is daarom laisser-faire te noemen. De regering weigert kampen neer te zetten, geeft slechts een handjevol verblijfs- en werkvergunningen uit en mijdt sowieso het woord ‘vluchteling’.

Ziad Moussa

Maar juist die afzijdigheid leidt tot nog meer spanningen, met name in gemeenten waar het doorgeschoven migratievraagstuk uiteindelijk belandt. ‘Burgermeesters zitten daar in een ontzettend lastige positie’, beklemtoont Ziad Moussa, werkzaam in Libanon bij VNG Internationaal, de buitenlandse tak van de Nederlandse vereniging van gemeenten. Ze voelen het verzet vanuit de eigen bevolking en krijgen weinig steun vanuit de centrale regering. Moussa: ‘Burgermeesters zijn continu brandjes aan het blussen.’ Mensenrechtenorganisaties melden dat lokale bewindslieden en agenten ook steeds vaker discriminerende maatregelen – zoals avondklokken voor Syriërs – invoeren, in een poging de rust te bewaren.

Hulporganisaties proberen inmiddels ook armlastige inwoners in de regio via projecten te steunen, om zo een deel van de rancune weg te nemen. Maar de spanningen wegnemen blijft lastig. In het regeerakkoord waarschuwde het kabinet dat ‘onderling vertrouwen en sociale cohesie bij al te grote migratieschokken dreigen af te kalven’ – wat uiteraard ook voor ‘de regio’ geldt.

Bovendien is het duidelijk dat Syrische vluchtelingen zich op glad ijs bevinden als de gastvrijheid in de regio dreigt om te slaan, want op juridische bescherming kunnen ze in opvanglanden nauwelijks rekenen. Dat zit zo.


Weet dat bescherming bieden (te) moeilijk is

Het regeerakkoord is helder over de rechtspositie van vluchtelingen. Die ‘verdienen bescherming’ maar hebben ‘geen recht’ om te kiezen welk land die bescherming geeft. En als het aan Rutte III ligt, zoeken vluchtelingen die bescherming niet in Nederland, maar dicht bij huis, in een van onze partnerlanden in de regio.

Het probleem is alleen dat de rechtsstaat in die opvanglanden niet om over naar huis te schrijven is, zeker als het gaat om vluchtelingenrechten. Geen van de buurlanden van Syrië heeft het Vluchtelingenverdrag van de Verenigde Naties ondertekend. Althans, Turkije heeft wel een handtekening onder het verdrag gezet, maar krabbelde er ook een kanttekening bij: Ankara beschermt alleen Europese vluchtelingen. Syriërs verblijven dus niet op een vluchtelingenstatus, maar illegaal of op andersoortige verblijfsvergunningen ‘in de regio’.

Dawn Chatty

Dawn Chatty

Als je in opvanglanden vraagt waarom ze zoveel vluchtelingen opvangen terwijl dat niet móet, valt al snel de term karam, de Arabische notie van gastvrijheid. Dawn Chatty, emeritus hoogleraar migratiekunde en auteur van Syria: The Making and Unmaking of a Refuge State, deed er herhaaldelijk onderzoek naar. ‘Het is een wederkerige relatie’, zegt Chatty. ‘Wie geeft, mag ook wat terugverwachten. Oftewel: wie nu de opvang regelt, mag verwachten dat Syriërs op hun manier ook in het opvangland zullen investeren.’ Maar het lastige van karam is dat als de gastvrijheid omslaat in rancune, je als vluchteling met lege handen staat. Want in opvanglanden kun je je bescherming als ontheemde zonder juridische status maar moeilijk afdwingen.

Neem Libanon. Volgens de hulporganisatie leeft inmiddels tachtig procent van de Syriërs in Libanon zonder verblijfspapieren. ‘Dat is hier probleem nummer één’, zegt Bassam Khawaja, onderzoeker bij mensenrechtenorganisatie Human Rights Watch in Libanon. ‘Klopt’, bevestigt Scott Craig, werkzaam in Libanon bij UNHCR, de VN-Vluchtelingenorganisatie: ‘Wie geen verblijfspapieren heeft, kan meteen een rits dingen niet. Je mag niet werken, je kinderen kunnen zich mogelijk niet inschrijven op school en je riskeert opgepakt te worden bij controleposten.’

Voorheen moesten vluchtelingen een sponsor hebben en een flinke som geld betalen om verblijfspapieren te krijgen. Onder druk van mensenrechtenorganisaties en diplomaten zijn de regels versoepeld, maar beterschap bracht dat nog niet. Integendeel, het aantal ongedocumenteerden loopt zelfs op.

Dat heeft twee oorzaken. De Libanese autoriteiten geven alleen verblijfspapieren aan vluchtelingen die zich bij de UNHCR hebben aangemeld. Maar diezelfde autoriteiten voerden in 2015 een registratiestop in; een groot deel van de Syriërs komt niet in aanmerking voor verblijfspapieren. Daarnaast werken de autoriteiten volgens Human Rights Watch met quota. Khawaja: ‘Na een bepaald aantal aanmeldingen per dag, stoppen ze plots met registreren.’

Donoren stoppen miljoenen in de hulpoperatie hier, maar vluchtelingen blijven kwetsbaar zolang ze geen bescherming krijgen in de vorm van een juridische status.’

Al met al levert opvang in de regio op deze manier een vreemde toestand op. Zoals Khawaja zegt: ‘Donoren stoppen miljoenen in de hulpoperatie hier, maar vluchtelingen blijven kwetsbaar zolang ze geen bescherming krijgen in de vorm van een juridische status.’

Datzelfde geldt voor het doorschuiven van het migratievraagstuk. ‘Je krijgt zo een absurde situatie’, zegt Chatty. ‘De landen die wèl tekenden om vluchtelingen te beschermen, doen nu het tegenovergestelde. In Europa erkennen we het recht om te vluchten, maar we maken het onmogelijk – zo niet strafbaar – om hierheen te komen.’

Des te kwalijker is ook dat Syriërs direct aan hun eigen landsgrenzen al op dichte deuren stuitten. Terwijl het kabinet in Nederland veiligheid aangrijpt om aan te geven dat Syriërs prima ‘in de regio’ opgevangen kunnen worden, verwijzen opvanglanden naar diezelfde veiligheid om Syriërs buiten de deur te houden. Ze scherpen visumrestricties aan, verscherpen grenscontroles en in Turkije is zelfs een heuse muur opgetrokken om de komst van vluchtelingen bij de Turks-Syrische grens een halt toe te roepen. Opvallend detail is dat we via EU-potjes meebetalen aan de soms dodelijke patrouillebewaking langs deze muur.

Die krimpende ruimte voor Syrische vluchtelingen is zorgelijk, want er keren nog maar weinig Syriërs terug naar huis. ‘Syrië is fysiek gevaarlijk, onstabiel en voorlopig staan talloze mensen op overheidslijsten’, waarschuwt Khawaja van Human Rights Watch. ‘Het is niet veilig en ik zie dat niet snel veranderen.’ Dat brengt ons bij nog een knelpunt in de regio: de slinkende hulpbudgetten.

Syrische vrouwen en meisjes in een informele tentenkamp in de Bekaa-vallei. Foto: Russell Watkins/DFID

 

Zorg voor meer hulpgeld

Aardappelen, boontjes en soms wat kroppen sla. Dat is wat Ousama Mkhlaf, een twaalfjarige Syriër in trainingsbroek, straks weer zal oogsten als het seizoenswerk over een paar weken weer begint in de arme Bekaavallei, in Libanon. Waarom hij dat doet? ‘Mijn ouders hebben anders niet genoeg geld’, zegt hij schouderophalend.

Na zeven jaar crisis is dit de realiteit van veel Syrische gezinnen in de regio. Wie de rapporten van de VN doorspit, vindt ronduit schokkende armoedecijfers. Het schrijnendst is de situatie in Jordanië, waar maar liefst tachtig procent van de vluchtelingen – ruim vierhonderdduizend mensen – onder de armoedegrens leeft. Deze ontheemde Syriërs zijn hulpafhankelijk, zijn door hun laatste spaargeld heen en steken zich steeds dieper in de schulden om het hoofd boven water te houden. Hun kinderen vind je op de illegale arbeidsmarkt of als kindbruiden.

Dan doemt de vraag op hoe de armoede zo hoog kan zijn als er zo’n gigantische hulpoperatie in de regio is opgetuigd. Het antwoord is simpel: de noden nemen meer toe, terwijl de hulpbudgetten krimpen. Zo kan het zijn dat organisaties zoals de UNHCR en het Wereldvoedselprogramma in Libanon maandelijks geld storten op ‘hulpcreditcards’ van armlastige families, maar daarbij enkel de 33.000 allerarmste gezinnen – naar schatting 165.000 mensen – bereiken. ‘Meer geld hebben we niet’, bekent Scott Craig.

Zijn UNHCR is niet de enige die met een begrotingstekort worstelt. Sterker nog: tot nu toe is met 3,9 procent enkel een fractie opgehaald van het hulpgeld dat de Verenigde Naties nodig hebben voor de opvang in de regio. Een nog kleiner deel is daadwerkelijk overgemaakt. Craig: ‘Ik zie een moeheid ontstaan. Er zijn wereldwijd veel conflicten en veel mensen zien de Syrische strijd voortslepen, weinig veranderend.’ Terwijl het tegendeel waar is; in werkelijkheid gaat het steeds slechter, Syriërs in de regio zijn niet alleen arm, ze worden volgens de VN ook almaar armer.

Hoe Nederland het qua hulpgeld doet? Dat is maar hoe je het bekijkt. Verhoudingsgewijs gaat het meeste hulpgeld niet naar de regio, maar naar onszelf, oftewel naar de eerstejaarsasielzoekers in Nederland. Volgens sommigen zou dat geld naar hulp in de regio moeten gaan. Als je het VN-hulpplan voor de opvang van Syriërs dit jaar nader bestudeert, dan heeft Nederland toezeggingen gedaan, maar nog geen geld overgemaakt.

Dat laatste is zuur voor de makers van het lijvige hulpplan, want die hadden juist meerjarige projecten bijgevoegd om voorspelbare financiering te ontlokken aan donoren. Die lange termijn is cruciaal voor autoriteiten en hulporganisaties om hun werk te kunnen plannen, nu de hulp ‘in de regio’ geen acute noodhulp meer is.

We spreken vaak over oorlogseconomieën die conflicten gaande houden, maar er is ook zoiets als een humanitair regime dat teert op hulppotjes

Professor Chatty geeft een financieringstip: zorg niet alleen dat er méér geld komt, maar ook dat het bij de juiste mensen terechtkomt. Volgens haar blijft er nog te veel aan de strijkstok hangen. ‘Uiteindelijk gebeurt het meeste werk in de gemeenten, maar zie ik veel geld blijven plakken bij hulporganisaties die tussenlagen vormen. We spreken vaak over oorlogseconomieën die conflicten gaande houden, maar er is ook zoiets als een humanitair regime dat teert op hulppotjes.’ Ze waarschuwt met name voor de onnodige kosten van humanitair personeel. ‘Dat krijgt soms buitenproportioneel betaald op standplaatsen als Amman en Beiroet. Dat geld kun je veel beter besteden, aan de Syriërs zelf.’

Maar of de donormoeheid tijdens de donorconferentie voor Syrië in april wordt doorbroken? Zo goed als zeker niet. Vorig jaar lukte het maar net om de helft van het gevraagde bedrag binnen te slepen.

Dat is een kwalijk vooruitzicht, want ondanks serieuze inspanningen is het ook nog niet gelukt om veel banen in de regio te scheppen.


Creëer naast werkvergunningen ook banen

‘De Jordaanse minister voor Industrie en Handel Yaroeb al-Koedah en ik hebben een overeenkomst getekend voor exportpromotie van Jordaanse landbouwproducenten’, twitterde Sigrid Kaag eind maart vanuit Amman. Met pen in de hand zitten de twee op de bijbehorende foto aan een grote tafel. De overeenkomst past binnen de Nederlandse wens om economieën van opvanglanden te steunen en via die weg – indirect – ook de zelfredzaamheid van vluchtelingen te stimuleren.

 

In EU-verband heeft Nederland daarom een soort economische vluchtelingendeals gesloten met Jordanië en Libanon. Het idee: zij openen hun arbeidsmarkt voor Syrische werknemers in ruil voor een flinke zak hulpgeld en ‘zachte’ leningen van ons. Zo houden we vluchtelingen buiten de deur, terwijl Syriërs een bestaan kunnen opbouwen in opvanglanden die daar op hun beurt ook weer van profiteren.

Ontheemde Syriërs mogen daarom alleen in lage-lonensectoren werken of op de informele arbeidsmarkt, die eveneens karig betaalt.

mooi plan, maar de uitvoering ervan schiet vooralsnog tekort, zoals journalisten van News Deeply toonden. Neem Jordanië, dat het paradepaardje moest worden, maar daar is het project nog niet van de grond gekomen. Een jaar na ondertekening van de EU-afspraak (goed voor 1,7 miljard dollar) verstrekte de regering enkel veertigduizend werkvergunningen. Bovendien heeft een groot deel van de gelukkigen nog steeds geen baan. En dat is de crux van het pact: eigenlijk zitten de Jordaniërs helemaal niet op Syrische concurrentie te wachten. Ontheemde Syriërs mogen daarom alleen in lage-lonensectoren werken of op de informele arbeidsmarkt, die eveneens karig betaalt.

In Libanon liep het plan van meet af aan stroef, doordat Beiroet wars is van elke vorm van vluchtelingenintegratie. Europa ging daarom niet verder dan een ‘klein akkoord’ van 470 miljoen dollar. Niet geheel onterecht, zo blijkt, want volgens de journalisten verstrekte Libanon vorig jaar maar tweehonderd werkvergunningen. Bovendien geldt ook hier: de werkloosheid is hoog en de arbeidsmarkt krap.

Sowieso is het de vraag wat je met een baan bereikt, als de andere voorwaarden voor het opbouwen van een waardig bestaan, zoals veiligheid en bescherming, geen vanzelfsprekendheid zijn.

Waarom niet iedereen allang in Europa zit? Dat is volgens hem niet per se een gevolg van de bescherming en kansen in de regio, maar eerder een gevolg van gesloten grenzen en aangescherpte visumrestricties. ‘Zelfs al zou ik me bedenken: hoe kan ik nu ergens anders naartoe?’

 

Tot slot

Goed, er valt te concluderen dat opvang in de regio niet de droommaatregel is die het kabinet in handen zegt te hebben. Maar eigenlijk is dat geen nieuws. Al in 2015 noemde de directie Internationaal Onderzoek en Beleidsevaluatie de kabinetsverwachtingen over opvang in de regio in een rapport ‘veel te optimistisch’.

Ook voor Sigrid Kaag is dit niet nieuw. De minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking was eerder VN-gezant in Libanon en leidde de missie om chemische wapens in Syrië te vernietigen. Een kenner, dus.

Des te interessanter is de migratienota die Kaag nu aan het schrijven is, een beleidsdocument dat haar visie over ‘opvang in de regio’ uiteenzet. Naar verwachting presenteert de minister de nota ergens in april. Het formuleren van een visie zal geen makkelijke klus zijn. De minister zal meer hulpgeld moeten binnenhalen om de opvang in de regio te verbeteren en tegelijkertijd de verwachtingen moeten temperen over de mogelijkheden vluchtelingen daadwerkelijk bescherming en kansen te bieden.

Als het kabinet haar geloofwaardigheid in opvanglanden wil behouden, moet Kaag ook kijken wat we hier – in Nederland en Europa – méér kunnen doen. Oftewel: de weeffouten in het Europese vluchtelingenbeleid aanpakken, een einde maken aan de falende opvang in Griekenland en de beschamend lage hervestigingscijfers flink opkrikken. ‘Jullie draagvlak en vermogen om mensen een toekomst te geven is veel groter dan in de regio’, drukte Kaag in 2015 de Nederlandse politiek op het hart, middels een openhartig interview in Vrij Nederland.

En dat is precies wat steeds vaker door het hoofd van Nidal al-Saadi spookt. In Bar Elias, een dorpje in de Bekaavallei, staart de Syrische hulpverlener weemoedig door het raam, naar de reusachtige bergen voor hem. ‘Syrië is dichtbij’, zucht hij, gebarend richting zijn thuisland dat aan de andere kant van het gesteente prijkt. Lange tijd was juist de nabijheid reden voor hem en zijn gezin om híer te blijven, op het platteland in Libanon. ‘Zodat we meteen terug kunnen als de vrede weerkeert.’

Maar het wachten duurt lang en zicht op vrede is er nog altijd niet. Al-Saadi’s kinderen komen intussen steeds vaker met Facebook-foto’s van gevluchte neefjes en nichtjes in Europa aanzetten. ‘Waarom wonen wij daar niet, pap?’ vragen ze. ‘Steeds vaker heb ik geen antwoord meer op die vraag’, zegt Al-Saadi, bij wie de twijfel over zijn verblijf in ‘de regio’ toeslaat. ‘Wat als ik de verkeerde keuze heb gemaakt?’

Vrijdagmiddagborrel: Migratiebeleid met lef loont

Door Marc Broere | 20 april 2018

Een gedurfd beleid op het gebied van migratie en vluchtelingen loont wel degelijk, schrijft Marc Broere in zijn Vrijdagmiddagborrel naar aanleiding van een bezoek aan Palermo. Nederlandse politici zouden zich kunnen laten inspireren door burgemeester Leoluca Orlando.

Lees artikel

Asiel bied je niet alleen

Door Vice Versa | 20 april 2018

Stop met ‘Dublin’ en verdeel asielmigranten eerlijk over Europa. En zorg dat lidstaten hun verantwoordelijkheden nemen en niet afschuiven. Dat schrijft Marthe Hesselmans van het wetenschappelijk bureau van D66 in deze opiniebijdrage.

Lees artikel

De illusie van Afrikaanse grensbewaking

Door Joris Tielens | 18 april 2018

De EU-projecten voor grensbewaking in Afrika om migratie naar Europa te verkleinen, kunnen ook de regionale mobiliteit bìnnen Afrika beperken – die vele malen groter is. Sommige experts twijfelen aan het effect van de miljardenprojecten, anderen zien grenzen ontstaan die er nooit waren. Klein onderzoek naar een nog schimmig speelveld.

Lees artikel