Het klimaatakkoord van Parijs; ook een succes voor ontwikkelingslanden?

Windmill park Het akkoord van Parijs werd gevierd als historische doorbraak in de klimaatonderhandelingen. Voor het eerst committeerde de internationale gemeenschap zich via een bindend akkoord aan concrete doelstellingen. Twee maanden daarvoor werd in de Sustainable Development Goals (SDG’s) al vastgelegd dat we urgent actie moeten ondernemen tegen klimaatverandering en de gevolgen ervan. Die oproep werd in Parijs uitgewerkt tot een concreet akkoord. Wat betekenen de afspraken daadwerkelijk voor ontwikkelingslanden? Zijn ze een succes? In de derde week van het Ready For Change debat nemen we het klimaatakkoord onder de loep.

In Parijs werd afgesproken om de opwarming van de aarde beperken tot ruim onder de 2 graden, met het streven om onder de 1,5 graden te blijven. Daarnaast werd in het akkoord erkend dat ontwikkelingslanden financiële ondersteuning nodig hebben bij de gevolgen van klimaatverandering.  Ontwikkelde landen bevestigden de eerdere toezegging om in 2020 100 miljard dollar per jaar beschikbaar te stellen voor klimaatfinanciering.

Maarten van Aalst, directeur van het Climate Centre van het Rode Kruis, is enthousiast over het akkoord. ‘Dit is het beste akkoord dat gesloten had kunnen worden met zoveel landen. Het is uniek omdat ontwikkelingslanden voor het eerst op basis van gelijkwaardigheid hebben meegepraat. Er wordt dus geen principieel onderscheid meer gemaakt tussen ontwikkelingslanden en ontwikkelde landen, zoals in het Kyoto verdrag nog wel het geval was.’ Ook klimaatgezant voor de Nederlandse overheid Michel Rentenaar is positief over de nieuwe rol van ontwikkelingslanden. ‘De klimaatonderhandelingen zaten jarenlang vast op tegenstellingen tussen ontwikkelde landen die een akkoord wilden over de vermindering van CO2-uitstoot en ontwikkelingslanden die ondersteuning wilden bij het aanpakken van de gevolgen van klimaatverandering’, zegt hij. ‘In Parijs is het gelukt om een solidariteits-compact te sluiten tussen ontwikkelde en ontwikkelingslanden dat mitigatie, adaptatie en financiering samenbrengt.’

Ook de groeiende aandacht voor adaptatie naast mitigatie duidt op een toenemend begrip voor de belangen van ontwikkelingslanden. ‘Dat was vroeger wel anders’, vertelt Sabina Voogd, specialist klimaat en internationale kapitaalstromen bij Both Ends. ‘Al Gore en ook milieuorganisaties waren fel tegen financiering voor adaptatie. Dat vonden ze dweilen met de kraan open. Zo’n tien jaar geleden gingen milieuorganisaties pas inzien dat ontwikkelingslanden nu al met de gevolgen kampen en daarmee geholpen moeten worden.’

De Sustainable Development Goals (SDG’s) hebben een belangrijke functie gehad in het verbinden van de klimaat- en de ontwikkelingsagenda. Klimaatverandering wordt niet meer alleen gezien als een milieuprobleem, maar ook steeds meer als een ontwikkelingsvraagstuk. Dat zit hem volgens Van Aalst vooral in het begrip resilience, dat zowel in het klimaatakkoord als in de SDG’s herhaaldelijk wordt genoemd. Het wijst volgens hem op een nieuwe benadering in de klimaatdiscussie, waarbij het weerbaar worden tegen door klimaatverandering veroorzaakte schokken en lange termijn veranderingen centraal staat.

Mooie woorden in de praktijk

Hoewel de grote lijnen van het akkoord veelbelovend zijn behoeven veel afspraken in het klimaatakkoord nog een duidelijkere invulling. Voogd wijst op het gebrek aan concrete afspraken op het gebied van klimaatfinanciering. ‘Verschillende bepalingen zijn uitvoerig besproken, maar uiteindelijk niet in het akkoord gekomen’, zegt zij. ‘Wat bijvoorbeeld ontbreekt zijn afspraken over alternatieve bronnen voor financiering en een roadmap om 100 miljard klimaatfinanciering bij elkaar te krijgen voor 2020.’

Bovendien zal het succes van het akkoord in sterke mate afhangen van de nationale implementatieplannen van de ondertekenaars. Die plannen moeten veel ambitieuzer worden dan ze nu zijn, willen we onder de 2 graden stijging blijven. ‘Met de huidige toezeggingen in de nationale plannen van individuele landen komen we in het gunstigste geval uit op een stijging van 2,7 graden, maar minstens 3 graden is waarschijnlijker’, zegt Van Aalst. ‘Er moet dus nog een flinke stap gezet worden om het ambitieniveau te verhogen.’

Ook voor de beloofde 100 miljard dollar voor klimaatfinanciering voor onder andere het Green Climate Fund moet in de praktijk nog flink wat gebeuren. Op dit moment is slechts ruim 10 miljard toegezegd.  ‘Het is dus zeer de vraag of die pot op tijd gevuld gaat worden’, zegt Voogd. ‘Temeer omdat er geen internationale roadmap is vastgesteld .’ Ook in ons nationale beleid ontbreekt een meerjarenplan voor klimaatfinanciering. Kamerleden Klaver (Groenlinks) en Vos (PvdA) riepen bij de begrotingsbehandeling van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking op tot het opstellen van een dergelijk plan. Het kabinet heeft toegezegd de Kamer hier op korte termijn over de informeren.

Hoewel de SDG’s en ook de Nederlandse overheid aangeven dat klimaatfinanciering bij de meest kwetsbare landen en groepen terecht moet komen, ontbreekt concreet beleid om hiervoor te zorgen. ‘Het Green Climate Fund heeft het wel in haar principes staan, maar in de projecten zie je het niet voldoende terug’, vindt Voogd. ‘Het startbedrag voor projecten is 10 miljoen dollar, dat is heel veel voor kleine, lokale organisaties. Ook de procedures om in aanmerking te komen zijn erg ingewikkeld. Daardoor zijn het in praktijk vooral de grotere, centraal gelegen projecten die financiering ontvangen.’ Nederland moet beter beleid ontwikkelen om te zorgen dat financiering voor adaptatie bij de meest kwetsbare groepen en vrouwen terechtkomt, vindt Voogd.

Vestzak-broekzak

Ook over de vraag wat mee mag tellen als klimaatfinanciering moeten nog nadere afspraken gemaakt worden. Hoewel de UN Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) definities opgesteld heeft is daar veel onduidelijkheid over. ‘De UNFCCC geeft aan dat het geld additioneel moet zijn, maar het is niet duidelijk waaraan’, zegt Voogd. ‘Over die vage bewoordingen hebben veel organisaties zich wel verbaasd.’ In praktijk betekent het namelijk dat het budget voor ontwikkelingssamenwerking wordt ingezet als klimaatfinanciering. ‘De ondertekenaars van het Parijsakkoord hebben benadrukt dat de ontwikkelde landen zich via alle mogelijke instrumenten en kanalen moeten inzetten om meer middelen voor klimaat te mobiliseren’, laat een woordvoerder van het ministerie van Buitenlandse Zaken weten. ‘Nederland heeft er voor gekozen om klimaatverandering en ontwikkeling niet apart van elkaar te zien maar klimaat te integreren in het ontwikkelingsbeleid.’

Gênant, vindt Voogd. ‘Dat betekent dat het toch al sterk geslonken budget voor ODA weggehaald wordt bij de ontwikkelingsthema’s die toevallig niet gelinkt zijn aan klimaatverandering, zoals onderwijs en gezondheidszorg.’ Klimaatfinanciering moet volgens haar hoe dan ook losgekoppeld worden van het ontwikkelingsbudget. Volgens Van Aalst is het juist essentieel dat geld voor adaptatiemaatregelen gelinkt wordt aan het ontwikkelingsbeleid. ‘Het zou ons niet helpen als we klimaatfinanciering helemaal buiten het ontwikkelingsbudget zetten,’ zegt hij. ‘Er moet zeker flink geld bij, maar met die integratie kunnen we het geld wel zo efficiënt mogelijk besteden en verliezen we de ontwikkelingsdimensie niet uit het oog.’

Fifty-Fifty

Een aanzienlijk deel van die financiering zal uit private geldstromen moeten komen. Nederland heeft hoge verwachtingen van bijdragen van het bedrijfsleven. ‘Om de internationale adaptatiedoelen te halen moet het bedrijfsleven een grotere rol gaan spelen’, zegt Buitenlandse Zaken. Het zal in praktijk niet makkelijk zijn om private bijdragen voor adaptatiemaatregelen te vinden. ‘Adaptatie is economisch helemaal niet interessant’, zegt Voogd. ‘Als bedrijven al in adaptatie investeren zullen ze voor grote infrastructurele projecten kiezen. Dat is goedkoop en zet snel zoden aan de dijk.’ Bovendien zullen private bijdragen niet snel bij de minst ontwikkelde landen en kwetsbaarste groepen terechtkomen, denkt ook Van Aalst.

In het klimaatakkoord staat dat de uitgaven voor mitigatie en adaptatie in balans moeten zijn. ‘Die afspraak is buitengewoon belangrijk voor de meest kwetsbare landen omdat adaptatie en mitigatie daarmee op gelijke voet worden geplaatst’, zegt Van Aalst. Volgens hem is het algemene begrip van het akkoord dat de financiering voor adaptatie en mitigatie fifty-fifty moet worden. Voogd is daar minder zeker van. ‘Hoewel er in eerdere versies wel concrete financiële bepalingen waren opgenomen, zijn die niet terechtgekomen in het definitieve akkoord’, zegt zij.

Nederland pleitte in de klimaatonderhandelingen voor tenminste 50% van de klimaatfinanciering voor adaptatie en zal zich daar internationaal voor in blijven zetten. ‘Nederland heeft al honderden jaren ervaring hoe het is om te leven met de dreiging van de zee,’ zegt Kees Rade, ambassadeur duurzame ontwikkeling bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken. ‘Adaptatie zit ons in het bloed. Nederland is dan ook een van de landen waar het publieke deel van klimaatfinanciering vrijwel gelijk verdeeld is over adaptatie en mitigatie. We hebben internationaal veel te bieden op de adaptatie agenda.’

Met het klimaatakkoord is een goede basis gelegd, maar het succes voor ontwikkelingslanden hangt in sterke mate af van de implementatie van de gemaakte plannen. De komende jaren moeten uitwijzen of ontwikkelde landen werkelijk met het geld voor adaptatie over de brug zullen komen. Van Aalst hoopt dat zij zich serieus in zullen zetten om gemaakte afspraken na te komen. ‘Het is ook in ons eigen belang om een eerlijk deel bij te dragen aan adaptatiefinanciering voor de kwetsbaarste landen’, zegt hij. ‘Als we dat niet doen zullen ontwikkelingslanden zich ook niet in willen zetten om hun uitstoot terug te dringen. Daarmee komt de politieke deal onder druk te staan.’

Nederland zal haar serieuze inzet moeten bewijzen door haar nationale en internationale klimaatbeleid naar een hoog ambitieniveau te tillen. Daarnaast moet de overheid een roadmap ontwikkelen om de toegezegde klimaatfinanciering in 2020 daadwerkelijk bij elkaar te krijgen en ervoor te zorgen dat daar voldoende middelen voor adaptatie bij zijn, met name voor de meest kwetsbare landen en groepen.