Hoe ga je een dam te lijf?

demonstraties vanwege de moord op de Hondurese activist Berta Caceres

demonstraties vanwege de moord op de Hondurese activist Berta Caceres. Credit: Daniel Cima/IACHR.

Aldoor groeit het aantal infrastructurele projecten – en dat wekt zorgen voor het milieu en de inheemse volken. Goed nieuws is dat lokale inspraak in de planning tot norm is verheven. Maar zodra het bouwen begint, eindigt de participatie. En tegen wíe strijd je als Nicaraguaan, wanneer de bouw van het kanaal een samenspel van bedrijven, overheden, banken en arbeiders is?

Honduras, mei 2016. Na jarenlange strijd lijkt er eindelijk schot in de zaak te komen. Twee van de hoofdinvesteerders van de Agua-Zarcadam in het zuidwesten des lands, het Finse Finnfund en de Nederlands ontwikkelingsbank FMO, overwegen zich terug te trekken. Sinds 2010 wordt er met hun steun gebouwd aan de hydro-elektrische dam in de Gualcarquerivier, tot grote weerzin van het omwonende Lencavolk dat niet alleen van de rivier afhankelijk is voor zijn levensonderhoud, maar die ook als heilig ziet.

Hoewel het internationaal recht overheden verplicht de inheemse bevolking te consulteren, hebben de Lenca geen enkele inspraak gehad in het bouwproject. Hun enige mogelijkheid om bezwaar te uiten was door te demonstreren – dat deden ze dan ook met regelmaat. Maar de ommekeer ligt niet voor het grijpen; de aanvoerster van de tegenmachtbeweging moest er het leven voor laten. In maart werd zij, Berta Cáceres, vermoord. Ze was een milieuactiviste en streed voor de rechten van inheemse gemeenschappen. Vermoedelijk zijn de daders gelieerd aan het Hondurese bedrijf Desa, dat de bouw uitvoert.

Een schrijnend geval. Maar wereldwijd zijn er helaas legio voorbeelden; situaties waarin arme boeren en vissers nadelen ondervinden van grote infrastructurele projecten in hun leefgebied. Bijvoorbeeld in Mongolië, waar nomadische stammen en de kwetsbare flora en fauna van het Baikalmeer bedreigd worden door dammen in de rivieren Selenge en Orkhon. Een pijp­lijn van negenhonderd kilometer, een van de langste ter wereld, moet water van de al bedreigde Orkhonrivier dwars door Mongolië naar mijnbouwgebieden in de Gobiwoestijn brengen. De Shurendam moet de Selengerivier, waarvan de Orkhon een zijrivier is, gaan afsluiten. Een ander voorbeeld is de zogenoemde ‘gigantische zeemuur’ die Jakarta moet beschermen tegen de stijgende zeespiegel, maar duizenden vissers de toegang tot hun inkomstenbron ontzegt.

 

Oude wijn in nieuwe zakken

Wereldwijd is er een enorme toename in grootschalige infrastructurele projecten. Tussen 2014 en 2025, zo wijzen schattingen van onder andere PricewaterhouseCoopers uit, zal er veertig tot 78 biljoen dollar worden geïnvesteerd. In 2015 zette de Wereldbank in samenwerking met andere ontwikkelingsbanken de Mondiale Infrastructuurfaciliteit op om publiek-private partnerschappen voor infrastructurele projecten te financieren. En de investeringen komen niet alleen van het Westen; zo werd in 2015 de Aziatische Investeringsbank voor Infrastructuur opgericht.

Onze planeet is ‘in aanbouw’ en adagia als ‘voorbereiding op klimaatverandering’ en ‘noodzakelijk voor economische ontwikkeling’ zijn de rechtvaardiging voor de grote ingrepen. Vaak is er een grote groep mensen voor wie deze projecten slecht uitpakt, de mensen die in de gebieden wonen, nota bene: de vissers, boeren en inheemse volken. Zij worden niet vertegenwoordigd of niet gehoord.

De vraag rijst of het überhaupt mogelijk is om tot consensus te komen in zulke ‘betwiste gebieden’. Een blik in de geschiedenis leert ons dat het hier om uiterst complexe beleidsprocessen gaat.

‘Infrastructuur ter ontwikkeling.’ Wie al langer in de ontwikkelingssector rondloopt, proeft oude wijn in nieuwe zakken. Ook in de jaren vijftig en zestig heerste er het mantra dat toegang tot elektriciteit, water en wegen de voorwaarde was voor vooruitgang. Ontsluit de arme plattelandsbevolking en de rest gaat vanzelf. En daar mocht de internationale gemeenschap best in investeren na jarenlang te hebben geprofiteerd, tijdens de kolonisatie. Zo werden enorme irrigatiesystemen en kanalen opgetuigd om coöperatieve en gemechaniseerde landbouw mogelijk te maken. Niet zelden leidde dit tot deprivatie van kleine boeren, die geen aansluiting bij de projecten vonden omdat hun bedrijf te klein was of omdat ze te afgelegen woonden.

 

Vadertje staat

Tòch zie je een verschil tussen de interventies in deze tijd en die van een halve eeuw geleden. In het artikel Large Scale Investments in Infrastructure: Competing Policy regimes to Control Connections beschrijven onderzoekers Kei Otsuki en Murtah Read en professor Annelies Zoomers hoe de wijze waarop infrastructurele projecten worden uitgevoerd is veranderd in de loop der tijd.

Na de Tweede Wereldoorlog was er de periode van wederopbouw; regeringen investeerden in de aanleg van electriciteitscentrales, spoorwegen en irrigatiesystemen, die werden als noodzakelijk gezien voor de moderne natiestaat. Infrastructuur was een publiek goed en het volk vond het legitiem dat vadertje staat op de bestuurdersstoel zat. De gedachte was: ‘Onze overheid kiest voor het grote, gemeenschappelijke goed.’

In de jaren tachtig en negentig deed een andere ontwikkelingsformule haar intrede, toen de kosten van de grote infrastructurele projecten uit de hand liepen. Economen bij de Wereldbank en het IMF overtuigden de wereld ervan dat de overheid zich juist zoveel mogelijk moest terugtrekken om economische groei te realiseren. Ook de ontwikkeling van infrastructuur kon het beste via de markt gebeuren. Middels de ‘programma’s voor structurele aanpassing’ werd dat idee ook in ontwikkelingslanden verspreid. Wereldwijd trokken overheden hun handen af van publieke goederen, en de gevolgen waren schrijnend; veel plattelandsgebieden werden nu helemaal niet meer bediend en in steden waren het enkel de bevoorrechte mensen die toegang verkregen tot elektriciteit, water en land.

 

Traditioneel dorpsoverleg

Ontwikkelingswerkers begrepen al vlug dat deze door de markt gedreven modernisering de armen niet ten goede kwam. De oorzaak daarvoor was, dachten zij, dat de armen geen eigendomsrechten hadden. Omdat ze niet over een landtitel beschikten, of omdat ze geen bewijs hadden dat hun woning hùn woning was, waren ze machteloos ten opzichte van de grote investeerders die al te graag de grond onder hun voeten wilden gebruiken. Geef de armen eigendomsrechten, was het idee, en ze kunnen meebeslissen over infrastructurele projecten en ervan profiteren.

Helaas, in de voorbije kwart eeuw moest men concluderen dat de formalisering niet leidde tot inspraak van de minderbedeelden in die projecten. Sterker nog, het standaardiseren beschadigde informele gebruiken zoals het traditionele rechtssysteem, het gemeenschappelijke landgebruik en andere unieke vormen van dorpsoverleg. De arme gemeenschappen werden meegezogen in besluitvormingsprocessen die heel anders verliepen dan zij gewend waren. Maatschappelijke organisaties stonden op voor de erkenning van de inheemse volken en hun besluitvormings- en rechtssystemen.

 

Nubiërs in Zuid-Soedan

Sinds 2000 is daarom het gemeenschapsgerichte middelenbeheer tot uitgangspunt voor veel projecten gemaakt: Betrek de gemeenschap bij het vormgeven en leiden van projecten. De Verenigde Naties onderstrepen dat participatieve planning de enige manier is om de levensomstandigheden van gemeenschappen te verbeteren buíten het bereik van het formele-dienstensysteem. Ook de duurzaamheidsdoelen stellen dat het belangrijk is dat infrastructuur ‘inclusief’ is.

Van staats-gedomineerd naar infrastructuur als marktproduct, om ten slotte uit te komen bij publiek-private partnerschappen waarin de gemeenschap een belanghebbende is. Een mooi einde van het weerbarstige ontwikkelingssprookje. Maar waarom is er dan wereldwijd nog zoveel strijd? Waarom moeten Nubiërs in Zuid-Soedan op straat betogen tegen de bouw van de dammen Dal en Kajbar in de Nijl? Waarom moeten zij nog steeds vechten om hun recht te behalen?

Volgens de onderzoekers Otsuki, Read en Zoomers komt dat onder meer doordat de infrastructurele projecten zo complex zijn geworden. Niet langer is infrastructuur een publiek project of een initiatief van een nationaal bedrijf, nee: de projecten van vandaag verenigen internationale bedrijven, nationale en lokale overheden, banken, werkzoekenden en lokale gemeenschappen – allemaal met hun eigen belangen. Het proces van idee tot realisatie involveert nu zóveel verschillende spelers dat het moeilijk is om te zien wie voor wat verantwoordelijk is, en om zaken om te keren.

Zo wordt het grootse kanaal van Nicaragua gefinancierd door een Chinese ondernemer, is het haalbaarheidsonderzoek gedaan door de Nederlandse ingenieursbedrijven Ecorys en Royal Haskoning DHV, heeft de overheid van Nicaragua allerlei concessies gedaan, ziet een groot deel van de Nicaraguanen kansen voor een baan in de bouw. Tegen wíe moet de lokale bevolking – die zich bedreigd voelt – nu strijden?

 

De consequenties

Participatieve planning is de norm geworden. Maar Otsuki, Read en Zoomers stellen dat dat in de praktijk vaak alleen maar in de beginfase gebeurt; de lokale bevolking wordt betrokken bij het bepalen van de locatie waar de infrastructuur zal komen. Zodra het bouwen begint, eindigt de participatie. Terwijl er met name láter dingen misgaan of veranderen.

Verder, zo blijk uit hun studie, weten de initiatiefnemers van de grote projecten niet wie eigenlijk geschikte vertegenwoordigers uit de gemeenschap zijn. Soms komt het voor dat een lokale elite – die mogelijkheden ziet in het project – opstaat en zich zogenaamd namens de gemeenschap uitspreekt.

En zelfs àls het proces inclusief is, stellen de onderzoekers, hoeft de uitkomst dat nog niet te zijn. Zelden worden de consequenties van een project goed in kaart gebracht. Wat gebeurt er bijvoorbeeld met de waarde van de grond? Hoe verkrijgen nieuwe bewoners van het gebied toegang tot het irrigatiekanaal? De infrastructurele projecten hebben vaak veel meer invloed op machtsverhoudingen en sociale relaties in een gemeenschap dan voorzien.

Wettelijke verplichting tot het betrekken van de bevolking en participatieve besluitvorming; voorlopig leggen ze de lokale bevolking nog geen windeieren. De tegenmacht moet machtiger zijn, voor wie een dam te lijf wil gaan.

  • Jur Schuurman

    Je laatste zin is krachtig en helemaal juist, Ellen. Zonder macht ben je nergens. Ik zou er nog een zin aan willen toevoegen: zonder je te organiseren heb je geen macht. En dan bedoel ik niet alleen dat de mensen in de ‘lokale gemeenschappen’ zich moeten organiseren; dat is natuurlijk prima, maar zet niet altijd zoden aan de dijk in de onderhandelingen met veel machtiger partijen dan zo’n lokale associatie. Daarmee bepaal je de agenda niet. Daar heb je meer kans op als die gemeenschappen zich op hun beurt weer organiseren in een bredere, nationale federatie of organisatie die ook invloed heeft op de ‘policy environment’ en die aan de bel kan trekken als afspraken op lokaal niveau met voeten orden getreden. .

    Ik zie maar al te vaak betogen in de trant van ‘die investeerders/banken/overheden moeten goed naar de community luisteren’. Zeker, dat moet ook, maar het mag geen schaamlap worden die de afwezigheid van de de bevolking in de beleidsomgeving goedpraat of niet behandelt. In de termen van het artikel van Otsuki e.a.: zonder ‘procedural justice’ is er veel minder kans op ‘distributional justice’. En die ‘procedural justice’ (meepraten, de agenda bepalen) bevecht je door organisatievormen die het lokale overstijgen.