Ethiopië – wat is de rol van Nederland? (deel II)

 

Nederland is in Ethiopië één van de grote Europese investeerders én is daarnaast een belangrijke partner in ontwikkelingssamenwerking – twee agenda’s die elkaar, bij een poging de recente gewelddadige conflicten in het land te duiden, op een gecompliceerde manier in de weg lijken te zitten. Welke rol speelt Nederland nu precies in het gebied? Hoe is de Ethiopisch-Nederlandse (handels-)relatie te begrijpen in het licht van recente en eerdere spanningen in het land? Deel twee van het tweeluik over de situatie in Ethiopië.

 

Zoals deel één van dit tweeluik al uitwees: de situatie in Ethiopië is – ondanks de veelbelovende economische groei van de afgelopen jaren – op zijn zachtst gezegd onrustig te noemen. Het land is één van tien landen die wereldwijd de meeste vluchtelingen opvangen en er is door aanhoudende droogte onmiddellijk behoefte aan voedselhulp. Nu worden sinds een aantal maanden, met name buitenlandse, bedrijven geplaagd door gewelddadige overvallen en brandstichtingen en houdt een structureel etnisch conflict het land in zijn greep. Ook de landrechtenproblematiek en het fenomeen van land grabbing komen de laatste maanden wrang aan het licht.

 

De stabiliteit in het land wordt bedreigd door de deze spanningen die vaak tot uiting komen in gewelddadige protestacties en rellen en de lokale overheid treedt hard op. Hoe zijn de twee tegenstrijdige, Nederlandse agenda’s in het kader van de ontwikkelingen van de afgelopen maanden te begrijpen?

 

Een Ethiopische boer oogst teff graan (© Ryan Kilpatrick, Flickr)

Nederlandse hulp voor structurele problemen

Als bilaterale partner ontvangt Ethiopië op meerdere manieren Nederlandse steun. Er is sprake van een actieve bijdrage aan de verbetering van de politieke dialoog in het land, er wordt geholpen met de coördinatie van de vluchtelingenstroom en er wordt geïnvesteerd in de positie van het maatschappelijk middenveld.

 

Het harde optreden van de veiligheidsdiensten in Ethiopië bij de demonstraties van de afgelopen maanden wordt door Nederland afgekeurd en veroordeeld. Er zou ruimte moeten zijn voor vreedzaam protest. De ministers Ploumen en Koenders erkennen een onderliggend en structureel institutioneel probleem dat onder andere ten grondslag ligt aan de rellen waarbij onder andere Nederlandse bedrijven slachtoffer werden. Nederland gaat zich hierom inzetten om “noodzakelijke hervormingen” bij de Ethiopische regering te bewerkstelligen. Er zal worden ingezet op de Oromo-gemeenschap waar “talentvolle en hervormingsgezinde politici” getraind moeten worden zodat de politieke dialoog omtrent de etnische spanningen genormaliseerd kan worden.

 

Vluchtelingenkamp bij Dollo Ado, Ethiopië (© European Commission DG ECHO’s photostream, Flickr)

Sinds maart 2016 bestaat er een Nederlands-Ethiopisch samenwerkingsverband om de positie van het grote aantal vluchtelingen in Ethiopië te verbeteren. Tijdens een werkbezoek van de commissie Veiligheid en Justitie aan kampen in Endabaguna en Hitsas werden projecten van UNHCR en ZOA bezocht door leden van de commissie om inzicht te krijgen in het migratiebeleid en de vluchtelingensituatie in het land. Nederland zet zich ook in om eventuele “irreguliere immigratie” naar Europa te voorkomen en helpt hierbij door “perspectief ter plekke aan zowel de lokale bevolking als vluchtelingen” te bieden, zoals een nieuwsbericht over het onderwerp op de website van de Rijksoverheid informeert. Er wordt daarom gekeken naar manieren om met name de jongeren aan werk en aan educatie te helpen, stelt minister Ploumen in hetzelfde nieuwsbericht.

 

Bovendien ondersteunt Nederland maatschappelijke organisaties in lage- en middeninkomenslanden als Ethiopië door middel van het project Samenspraak en Tegenspraak dat voor de periode 2016-2020 op de agenda staat. Met de ‘strategische partnerschappen voor ‘pleiten en beïnvloeden’’ wil Nederland de maatschappelijke organisaties ‘als gesprekspartners van overheid en bedrijfsleven’ mobiliseren om ontwikkeling te stimuleren, zoals in het beleidskader van het project te lezen is. In het beleidskader wordt benadrukt dat het bestrijden van ongelijkheid in de beleidsagenda van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking een belangrijke rol speelt. De rigoureuze manier waarop de Ethiopische overheid besluit op te treden tegen iedere vorm van tegenmacht lijkt zodoende haaks te staan op de belangen van de Nederlandse agenda van Samenspraak en Tegenspraak. De Ethiopische overheid hanteert sinds een paar jaar een aantal wetgevingen die de ruimte van de burgermacht flink inperken, wat het voor veel maatschappelijke organisaties praktisch onmogelijk maakt om tegenwicht te bieden aan het zittende regime.

 

Tegenstrijdige belangen

Ondanks het bilaterale partnerschap tussen Nederland en Ethiopië is er sprake van een gevaarlijke situatie, waarin aanvallen op buitenlandse investeerders, streng en excessief optreden van de overheid bij protestacties en mensenrechtenschendingen aan de orde van de dag lijken. De situatie in Ethiopië leidde eerder dit jaar tot Kamervragen onder andere naar aanleiding van de vernielingen bij het Nederlandse bedrijf Esmeralda Farms in Ethiopië, waarbij de vermeende schade tussen de 7 en 10 miljoen euro lag. De ministers Ploumen en Koenders erkennen in hun antwoorden dat de economische groei van de afgelopen jaren onevenredig is geweest en dat niet iedereen ervan heeft kunnen profiteren. Ze benadrukken dat Nederland in het kader van de protesten van de Oromo- en de Amhara-gemeenschappen en de bestaande ‘afkeer tegen [het huidige] bewind’ haar best gaat doen om ervoor te zorgen dat Ethiopië hervormingen als “democratisering, verjonging van de bestuursklasse en het verbeteren van de “rule of law”” door gaat voeren.

 

Bovendien zet Nederland zich in om ‘overgangsland’ Ethiopië, naast het waarborgen van veiligheid, voedselzekerheid en armoedebestrijding, te ondersteunen ‘bij het vergroten van de markttoegang en het verbeteren van het ondernemersklimaat’. De Nederlandse overheid investeert in het bedrijfsleven aldaar en subsidieert Nederlandse ondernemers die zich in Ethiopië willen vestigen; momenteel door middel van een dertiental programma’s zoals onder andere Develop2Build en het Dutch Good Growth Fund. Zodoende is er sinds een aantal jaar een groot aantal Nederlandse bedrijven actief in Ethiopië; tegenwoordig kent met name de land- en tuinbouw veel Nederlandse investeerders. Grote multinationals als Heineken zijn met overheidssubsidie actief in Ethiopië, net als relatief kleinere bedrijven in de landbouwsector.

 

De investeringen van de Nederlandse overheid zijn omstreden. Een uitzending van Zembla afgelopen maart laat zien dat uit een evaluatieonderzoek van inspectiedienst IOB uit 2013 blijkt dat over 80 procent van het bedrag dat de Nederlandse overheid aan private sector ontwikkeling uitgaf geen duidelijkheid bestaat als het gaat om de daadwerkelijke effecten voor de economie van de betreffende ontwikkelingslanden – dat gaat om een bedrag van ongeveer 1,8 miljoen euro. Dit roept vragen op: waarom subsidieert de Nederlandse overheid deze projecten precies? Als we de politieke en etnische spanningen, vluchtelingencrisis en aanhoudende droogte in ogenschouw nemen, hoe zijn deze subsidies dan te verantwoorden? Hoe verhoudt de actuele, lokale context van ongelijkheid en de Nederlandse inspanning om deze tegen te gaan zich dan tot de investeringen in de private sector die tot op heden meeer ongelijkheid als gevolg lijkt te hebben?

 

Een problematische context

Ethiopië heeft in de eerste plaats een geschiedenis met het fenomeen van landrechten en –verdeling en de lokale overheid heeft daar altijd een sleutelpositie ingehad. Een aantal jaar geleden verscheen er een rapport van Human Rights Watch waarin de gevaren van het toenmalige, omstreden villagization-programma van de Ethiopische overheid werden besproken. De overheid wilde met het programma lokale gemeenschappen in regio’s als Gambella en Afar verhuizen en in dorpen huisvesten zodat ze een betere toegang zouden krijgen tot infrastructuur, onderwijs en andere basisbehoeften. Dat pakte in de praktijk echter anders uit: de overheid kwam haar beloften niet na en de leefsituatie van de lokale gemeenschappen ging snel achteruit, waardoor de bevolking in een penibele situatie terecht kwam. Bovendien werd de Ethiopische overheid ervan beschuldigd andere belangen gehad te hebben toen ze het programma implementeerde. HRW zegt dat hoewel de overheid het altijd ontkend heeft, er lokale overheidspersonen zijn die uit de doeken gedaan hebben dat het vrijmaken van land voor (buitenlandse) investeerders wel degelijk een “onderliggende reden voor de verplaatsingen” geweest is.

 

Geheel zonder risico is investeren in Ethiopië dus niet en het op voorhand uitvoeren een risico-check wordt Nederlandse investeerders dan ook sterk aangeraden. Een Nederlands bedrijf dat met overheidshulp buiten de landsgrenzen besluit te investeren moet voldoen aan de OESO-richtlijnen voor maatschappelijk verantwoord ondernemen. De richtlijnen staan voor wat de Nederlandse overheid “verwacht bij internationaal zaken doen” van bedrijven. Volgens de OESO-richtlijnen is één van de voornaamste aandachtspunten voor de Nederlandse ondernemer met mondiale ambities het uitvoeren van de MVO-risicocheck. Er zijn volgens de MVO-risicocheck momenteel 58 risico’s verbonden aan een investering in Ethiopië, waarvan er 20 te maken hebben met mensenrechten en ethiek en daarvan hebben vervolgens vier risico’s te maken met de landrechtenproblematiek. In één van deze vier risico-omschrijvingen omtrent eigendomsrechten en grondbezit wordt benadrukt dat terwijl “buitenlandse investeerders […] leasecontracten of zelfs eigendom [kunnen] verkrijgen, in tegenstelling tot de lokale mensen die zo goed als overgeleverd zijn aan de regering inzake eigendomsbescherming”.

 

‘Schaarse natuurlijke bronnen’

In een mondeling vragenuur in de Tweede Kamer van 13 oktober van dit jaar werd minister Ploumen nog eens aan de tand gevoeld over het onderwerp; hierin kwamen de aard van de aanvallen op de Nederlandse bedrijven en de rol van de Nederlandse overheid hierin ter sprake. Volgens de minister zijn de demonstraties “vooral gericht op de overheid en overheidsinstanties” en zien de demonstranten “buitenlandse investeerders en bedrijven als verlengstuk van diezelfde overheid”. Echter, Global Risk Insight, een website die “politieke risicoanalyses en –nieuws” publiceert, noemt “land grabs en oneerlijke concurrentie” als belangrijke redenen voor de acties van de demonstranten tegen buitenlandse bedrijven.

 

 Een onderzoek van de Universiteit Utrecht op verzoek van MVO Nederland laat zien dat conflictueuze situaties tussen de lokale bevolking en buitenlandse investeerders in Ethiopië wellicht te verwachten waren. Het onderzoek uit 2013 is een evaluatie van de rol van Nederlandse investeerders in de agri-industrie op het Afrikaanse continent, waarbij er werd gekeken naar vijf landen: Kenia, Mozambique, Rwanda, Zuid-Afrika en Ethiopië. Een eerste, belangrijke conclusie is dat Nederlandse investeerders over het algemeen verantwoordelijk ondernemen in de onderzochte landen. Maar dat wil niet zeggen dat er geen problemen zijn. In de resultaten van het onderzoek in Ethiopië wordt genoemd dat “Nederlandse boerderijen [aldaar] onvermijdelijk zullen wedijveren met lokale boeren om schaarse natuurlijke bronnen van bebouwbaar land en water”. Conflicten met lokale gemeenschappen waren hierdoor dus niet uitgesloten. Ook noemt het onderzoek dat land voor Nederlandse investeerders in de onderzochte landen vaak door de lokale overheden wordt overlegd. Deze overheden zijn alleen vaak “belangrijke actoren in de onteigening van land” en dat hoewel het vaak om ongedocumenteerde stukken land gaat, het toch vaak gebruikt wordt voor het “levensonderhoud van lokale families”.

 

Oogst in het noorden van Ethiopië (© A. Davey, Flickr)

De vraag is dan inderdaad of ‘te goeder trouw’ een stuk land van de Ethiopische overheid aannemen, zoals minister Ploumen ook aangeeft in één van haar antwoorden tijdens het vragenuur, wel mogelijk is. Er zou gekeken kunnen worden naar de Nederlandse inzet bij landrechten en of die inzet wel afdoende is, erkent minister Ploumen echter ook.

 

Contrast en conflict

De problematiek rondom land- en eigendomsrechten, de ongelijke economische groei en het structurele, etnische conflict zorgen voor een complexe situatie in Ethiopië, waaraan de ‘van hulp naar handel’-agenda niet per definitie een positieve bijdrage aan lijkt te leveren. De Nederlandse aanwezigheid in het Ethiopische bedrijfsleven wordt echter vaak gezien als een win-winsituatie. Er is ruimte voor economische ontwikkeling ter plekke, er wordt werkgelegenheid gecreëerd en er wordt een nieuwe wereldwijde afzetmarkt opengesteld voor lokale producten. Maar ondanks de inspanningen om de situatie in Ethiopië te verbeteren, lijdt een groot deel van de bevolking onder de recente ontwikkelingen en spanningen in het land. Er wordt met bilaterale ontwikkelingssamenwerking en strategische partnerschappen op een actieve manier structurele hulp geboden, en er worden overheidssubsidies uitgekeerd om Nederlandse investeerders in Ethiopië te laten vestigen, ter verbetering van de werkgelegenheid en de algehele economische gezondheid van het land, maar tegelijkertijd zijn de daadwerkelijke effecten van de ‘van hulp naar handel’-mentaliteit lang niet overal goed meetbaar en is er in de praktijk sprake van protest, onderdrukking en komen er mensenrechten in het gedrang. Zeker gezien de problematische context van landonteigening en het omstreden villagization-programma in Ethiopië, lijkt de noodzaak dringend om de Nederlandse aanwezigheid in het Ethiopische bedrijfsleven te herzien. De vraag is welke rol Nederland zou moeten aannemen om deze tegenstrijdige situatie te normaliseren en om de problematische gevolgen van botsing tussen de twee agenda’s op te lossen.